Анатолий СЕРГЕЕВ,
руководитель КРУ Минфина РФ в Республике Хакасия
Проблемы совершенствования и усиления государственного финансового контроля остаются сегодня не менее актуальными, чем год и даже пять лет назад. Государственный финансовый контроль включает в себя две составляющие: непосредственную контрольно-ревизионную работу и работу по реализации материалов ревизий и проверок. Практика показала, что контрольная деятельность государственных органов недостаточно эффективна, что связано с различными факторами. Так, например, статус и компетенция органов государственного финансового контроля не закреплены конституционно. Отсутствует правовая, материально-техническая и социальная база для деятельности государственных контролеров. Существуют пробелы в законодательстве и по вопросам реализации материалов ревизий и проверок, применения мер воздействия на нарушителей.
Обладая полномочиями по проведению финансового контроля, контрольно-ревизионные управления Минфина России не вправе применять соответствующие меры взыскания, что в значительной степени снижает оперативность и действенность работы по устранению недостатков и нарушений и разрывает целостность контроля как системы.
Одна из составляющих реализации материалов контрольных мероприятий - возмещение причиненного ущерба. Эта работа - кроме указанных причин - зависит как от оперативности в действиях органов федерального казначейства, так и от позиции Арбитражного суда субъекта РФ. Законодательные акты, а также их интерпретация судебными органами способны заметно повлиять на характер деятельности государственных служб и результативность их работы. Суды, порой не задумываясь о бюджетных приоритетах и эффективности всей бюджетной системы страны, принимают решения по спорным вопросам, затрагивая положение дел в бюджетной сфере.
Наличие в законодательстве, регулирующем бюджетные правоотношения, большого количества спорных положений, а также сложность и специфика бюджетных отношений обуславливают неоднозначность судебной практики, вызывают значительные трудности в применении бюджетного законодательства - в частности, в определении ответственности юридических лиц за нецелевое использование бюджетных средств.
За последние пять лет значительно окрепла нормативно-правовая база: принят Бюджетный кодекс РФ, утверждена Инструкция о порядке проведения ревизий и проверок, введен Порядок взаимодействия с правоохранительными органами, совершенствуется взаимодействие с органами федерального казначейства. Все это в значительной мере повлияло на результаты контрольно-ревизионной деятельности. Однако уже сейчас назрела необходимость внесения изменений в эти документы. Такая работа Департаментом государственного финансового контроля Минфина РФ с привлечением территориальных управлений ведется и, надо сказать, более оперативно, чем в предыдущие годы.
Бюджетный кодекс РФ не дает четкого понятия нецелевого использования, его периода, не содержит перечня видов нецелевого использования, не закрепляет механизм реализации материалов ревизий и проверок. Необходимо также внести в Бюджетный кодекс РФ нормы, содержащие четкую регламентацию санкций за нарушения бюджетного законодательства, и включить в число органов, которые имеют право применения мер взыскания, контрольно-ревизионные управления Минфина России. Необходимо разработать и законодательно закрепить классификатор видов нецелевого использования бюджетных средств. Это не только облегчит работу контролирующих органов, но и поможет законопослушным бюджетополучателям не допускать нарушений законодательства.
В ст. 289 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что нецелевое использование бюджетных средств влечет наложение штрафа на руководителей в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также - при наличии состава преступления - наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Однако в УК РФ нет статьи, позволяющей привлекать к уголовной ответственности лиц, допустивших нецелевое использование средств. КоАП до недавнего времени также не предусматривал такой меры. Между тем, в ходе практически каждого контрольного мероприятия устанавливаются факты нецелевого использования бюджетных средств. Однако меры ответственности к должностным лицам, допускающим нарушения бюджетного законодательства - по крайней мере в Республике Хакасия - еще ни разу не применялись.
С момента вступления в силу с 1 июля 2002 г. Кодекса РФ об административных правонарушениях появились правовые основания для привлечения к административной ответственности должностных и юридических лиц за нецелевое использование бюджетных средств.
Согласно ст. 23.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, дела, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств (ст. 15.14—15.16), рассматривают органы, ответственные за исполнение федерального бюджета. В соответствии со ст. 164, 165 БК РФ, органом, исполняющим федеральный бюджет, является Минфин РФ. В силу полномочий, предусмотренных Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным постановлением правительства РФ от 06.03.98 г. №273, Министерство финансов РФ приказом от 03.12.02 г. №121н разграничило полномочия между своими подразделениям. На руководителей контрольно-ревизионных управлений Минфина в субъектах РФ, их заместителей возложено рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях за нецелевое использование средств федерального бюджета.
Это позволило КРУ повысить результаты реализации контрольных мероприятий. Вместе с тем, возникло и множество вопросов, связанных с реализацией данных полномочий.
Контрольно-ревизионное управление Минфина РФ в Республике Хакасия с февраля 2003 г. приступило к реализации приказа Минфина РФ от 03.12.02 г. №121н. Внутренним приказом по управлению определен круг лиц, имеющих право составлять протоколы - это руководители ревизионных групп (контролеры-ревизоры), возглавлявшие проведение ревизии. Разработан и утвержден временный порядок составления протоколов об административных правонарушениях.
За истекший период КРУ Минфина РФ в Республике Хакасия возбуждено 77 дел об административных правонарушениях по статье 15.14 Кодекса РФ за нецелевое использование средств федерального бюджета. Из них рассмотрены 58, остальные находятся в стадии рассмотрения. В результате по 31 делу были наложены административные штрафы, по 23 - объявлены устные замечания, а в четырех случаях производство по делу прекращено.
К настоящему времени уже наработан определенный опыт, видны ошибки и слабые места.
Согласно ст.28.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, протокол составляется немедленно после выявления факта административного правонарушения. При разработке временного порядка были предложены три варианта определения даты составления протокола: день обнаружения, день составления акта, день подписания акта. После долгих консультаций с Прокуратурой Республики Хакасия, Арбитражным судом Хакасии был выбран третий вариант.
Немало дискуссий вызвал вопрос: в отношении кого составлять протокол - руководителя, юридического лица, главного бухгалтера, и.о. руководителя в период его временного отсутствия? С учетом рекомендаций Прокуратуры Хакасии, определились составлять два протокола - в соответствии со ст. 289 Бюджетного кодекса РФ на руководителя (или и.о. руководителя, допустившего нецелевое использование) и на юридическое лицо.
Практика показала правильность такого решения. При оспаривании постановления о наложении штрафа на должностное лицо дело рассматривается в гражданском суде, а на юридических лиц - в Арбитражном суде. Каждый суд дает оценку по-своему и получается, что проиграв в одном суде, есть возможность выиграть дело, в другом.
Гражданский суд не имеет практики рассмотрения дел о нецелевом использовании средств. Заявления удовлетворяются по процессуальным нарушениям и формальным признакам. Так при , рассмотрении первого дела в гражданском суде судья посчитал, что должностные лица контрольно-ревизионных управлений не имеют права составлять протоколы, т.к. частью 5 ст. 28.3 Кодекса такое право предоставлено инспекторам Счетной палаты РФ. На сегодняшний день все поданные в гражданский суд заявления о признании постановлений недействительными удовлетворены. Более того, гражданский суд считает, что орган, принявший решение, не является участником процесса и не может оспорить решение суда по заявлению о признании постановлений недействительными. Все кассационные жалобы в Верховный суд Республики Хакасия возвращены судом первой инстанции.
Вызывает много дискуссий вопрос о малозначительности административного правонарушения. Статьей 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях определена возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения. Вместе с тем, в Кодексе не указаны признаки, позволяющие судить о малозначительности административных правонарушений или о размерах этой «малозначительности». Должностное лицо, рассматривающее дело об административном, правонарушении, принимает решение по своему внутреннему убеждению на основе оценки всех обстоятельств и представленных доказательств. Указанная статья не предписывает обязательность освобождения от административной ответственности за все малозначительные правонарушения, а предоставляет только право принять такое решение.
В случаях, не урегулированных федеральным законом, допускается применение аналогии права. Согласно ч.4 ст. 158 УК РФ, значительный ущерб не может составлять менее пятикратного минимального размера оплаты труда, установленного законодательством РФ на момент совершения преступления. Следовательно, малозначительным признается ущерб, составляющий менее пяти МРОТ (на сегодняшний день - 500 руб.). Однако такая сумма несравнима с суммой штрафа в 40-50 тыс. руб., особенно для бюджетных учреждений.
В своей практике наше управление первоначально признавало малозначительной сумму до 1 тыс. руб., спустя некоторое время она достигла 3 тыс. руб. Однако Арбитражным судом Республики Хакасия одно из постановлений о наложении административного штрафа было отменено именно по этому основанию: суд признал малозначительной сумму нецелевого использования в размере 4477 руб.
Еще одним важным этапом реализации положений Кодекса стало рассмотрение материалов, переданных органами федерального казначейства для рассмотрения вопроса о привлечении к административной ответственности по материалам проверки, проведенной сотрудниками отделений федерального казначейства.
Первый материал - акт и приложения к нему - был передан без составления протокола. Следует отметить, что акты КРУ пишутся подробно, со ссылкой на нормативные документы, снимаются копии документов, подтверждающих факт нецелевого использования. Акт же федерального казначейства состоит буквально из трех листов и приложений выборок. Ранее органы федерального казначейства критиковали акты КРУ, когда бюджетополучатели подавали жалобу в суд. Однако, как оказалось, и качество материалов проверок органов федерального казначейства оставляет желать лучшего. Квалификация факта дается без подробного изложения ситуации, приводятся ссылки на нормативные документы, не имеющие отношения к нецелевому использованию средств. По переданным органами казначейства материалам контрольно-ревизионным управлением составляется протокол об административном правонарушении. Здесь возникает несколько проблем: необходимо рассмотреть материал, для чего требуется время. Однако Кодекс этого не предусматривает. Существует единственный вариант - вынесение определения о проведении расследования, но ст. 28.7 не предусматривает проведение расследования по делам, связанным с нецелевым использованием.
Кроме чисто организационных вопросов по реализации положений Кодекса и приказа Минфина РФ от 03.12.02 г. №121н, объективной работе по квалификации фактов нецелевого использования препятствует отсутствие нормативного документа, регламентирующего виды нецелевого использования средств. Зачастую такие нарушения возникают не умышленно, а в результате неоднозначного толкования нормативных документов, писем Минфина РФ или ГУФК. Органы федерального казначейства зачастую дают разрешение на платежи, которые в дальнейшем квалифицируются КРУ как нецелевое использование средств. Каждый такой случай требует особенно тщательного, внимательного рассмотрения.
В заключение хочу пожелать коллегам из других территориальных управлений и Департамента государственного финансового контроля успехов в освоении новых полномочий, повышении эффективности контроля и совершенствовании правовой базы контрольно-ревизионной работы.
Журнал «Бюджет» №9 сентябрь 2003 г.