Прошел почти год с того времени, когда в рамках административной реформы были созданы территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, в том числе и управление в Республике Хакасии. О работе этого ведомства рассказывает временно исполняющий обязанности руководителя Анатолий СЕРГЕЕВ.
Как и год назад, наибольший удельный вес в общем объеме работ занимают проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, а также реализация материалов проверок.
Кроме того, появились новые направления в работе Росфиннадзора. Это осуществление надзора за исполнением федеральными органами исполнительной власти, государственной властью субъектов РФ и местным самоуправлением законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре, а также работа по надзору за соблюдением резидентами и нерезидентами требований актов органов валютного регулирования и контроля.
Заметно расширены права территориальных органов в части реализации материалов проверок и привлечения к ответственности руководителей, допускающих нарушения бюджетного законодательства.
Вместе с тем, несмотря на принятие ряда нормативных правовых документов, все так же часто возникают проблемы с использованием бюджетных средств и внебюджетных поступлений. Появляются они обычно из-за противоречий в нормативных правовых документах по использованию средств федерального бюджета и из-за отсутствия общего подхода к квалификации финансовых нарушений. Один и тот же факт в одном субъекте РФ считается нарушением, а в другом – нет. Однако пока закон несовершенен, остается решать вопросы в судебном порядке.
Осваивая новое направление в работе – контроль за резидентами и нерезидентами по соблюдению требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля РФ, мы столкнулись с одной большой проблемой. А именно с отсутствием инструкции о порядке проведения проверок, которая включала бы в себя разъяснения по таким необходимым нормам, как виды проверок, сроки и частота их проведения, документы, порядок обжалования и т. д.
Не определен порядок взаимодействия с территориальными управлениями Центрального банка РФ, коммерческими банками. Например, в части получения документов и сведений, необходимых для осуществления ТУ Росфиннадзора валютного контроля. Возникает много вопросов по контролю и ревизии валютных счетов резидентов и нерезидентов, осуществляющих валютные операции на территории субъекта РФ, по предоставлению банками сведений о выявленных нарушениях.
С другой стороны, приятно отметить, что за последнее время стали сокращаться нарушения «со стажем», то есть существующие несколько лет, по которым определены санкции и порядок их применения. Например, нецелевое использование бюджетных средств.
Сейчас перед нами стоят задачи по снижению неправомерного и неэффективного использования бюджетных средств. Для этого необходимо законодательно определить все виды подобных правонарушений и разработать по ним меры ответственности. Пока законодательство не содержит таких понятий, как неэффективные, необоснованные и неправомерные расходы. Поэтому наблюдается устойчивая тенденция «перетекания» нецелевых расходов в категорию неправомерных. Санкция за последние не предусмотрена. Как результат такой безнаказанности растет сумма нарушений. Все это подтверждает простую истину – недостаточно наделить контрольный или надзорный орган новыми функциями. Главное – наделить его правами по применению мер принуждения за допущенные нарушения. В противном случае грош цена всей работе.
Кодексы на вопросы не отвечают
С 1 января 2005 года в связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ изменилась схема принудительного взыскания средств федерального бюджета, использованных не по целевому назначению. Право бесспорного списания таких сумм было передано Федеральной службе финансово-бюджетного надзора и ее территориальным органам. Выбранный порядок повторяет тот длинный путь, который первоначально применялся органами Федерального казначейства и позднее был изменен как нерациональный.
Существуют также проблемы, связанные с реализацией полномочий по применению Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – Кодекс). Например, из-за того, что сумма малозначительности Кодексом не определена, в разных территориальных органах службы подходят к этому вопросу неодинаково, и порой из-за неясности в этом вопросе освобождают от ответственности бюджетополучателей и должностных лиц.
Также в Кодексе не предусмотрена возможность полноценного участия административного органа в процессе обжалования постановлений ревизоров, что лишает его возможности доказывать свою правоту. Отсутствует также механизм принудительного списания административных штрафов за нецелевое использование бюджетных средств со счетов бюджетополучателей, открытых в органах Федерального казначейства. Это обстоятельство снижает эффективность работы службы и ее территориальных управлений.
Передача функций администратора доходов федерального бюджета службе и ее территориальным управлениям, безусловно, позволит определить результативность ее работы. Но и проблем возникло немало, не говоря об увеличении объема работ. На мой взгляд, необходима четкая взаимосвязь органов Федерального казначейства с бюджетополучателями, которая позволит своевременно и достоверно отражать данные в бюджетном учете. До сих пор нормативно не определено, как должен строиться документооборот внутри управления для отражения в бюджетном учете начисленных доходов, их поступления и возврата, в какой момент отражается начисление.
Взаимовыручка служб
Решать многие из перечисленных проблем управлению помогает сотрудничество с территориальными органами исполнительной власти РФ. Прежде всего, это другие контролирующие органы – Управление Федерального казначейства, Управление ФНС. Мы проводим совместные проверки, обмениваемся информацией и принимаем меры по результатам контрольных мероприятий. Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом помогает разобраться в использовании федерального имущества, а также в принятии мер по выявленным фактам нарушений. Мы тесно сотрудничаем с Прокуратурой и Министерством внутренних дел Республики Хакасия. С момента передачи полномочий ТУ по привлечению к административной ответственности отработан порядок принудительного взыскания административных штрафов с Управлением Федеральной службы судебных приставов по Республике Хакассия. По вновь переданным функциям валютного контроля налаживаются отношения с органами и агентами валютного контроля – территориальными органами Центрального банка Российской Федерации и Хакасской таможней.
На специфику ошибки не спишешь
Если говорить о финансовых нарушениях, то в последнее время они часто устанавливаются в организациях, подведомственных Министерству обороны РФ. Основной удельный вес в выявленных нарушениях занимает нецелевое использование значительных сумм бюджетных средств. Учитывая специфику военного ведомства, можно предсказать необходимость срочного направления в командировки, своевременных расчетов с уволенными военнослужащими по всем видам льгот и компенсаций и т. д. Но денежных средств на эти цели, как правило, недостаточно. Отсюда злоупотребления – использование средств, предназначенных на выплату заработной платы. При этом задолженности по заработной плате перед военными практически не бывает. Все это происходит на фоне постоянных дискуссий о низком уровне денежного содержания военнослужащих.
Не все в порядке и в образовательных учреждениях. В них часто встречаются нарушения, связанные со сдачей федерального имущества в аренду, с оплатой коммунальных услуг за арендаторов. Учитывая двойное подчинение этих учреждений (федеральному органу государственной власти и органу управления образования в субъекте), прослеживается использование федеральных денег на оплату расходов вышестоящего распорядителя, который содержится за счет другого уровня бюджета. Это совершенно недопустимо.
Значительные нарушения допускают бюджетные учреждения при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд (за счет средств федерального бюджета). Нет единообразия в процедуре проведения государственных закупок.
От изменения названия профессии работа не меняется
С появлением новой структуры ушло понятие «ревизор». Теперь сотрудники ТУ Росфиннадзора по Республике Хакасии, как, впрочем, и по всей стране, это федеральные инспекторы.
Условия нынешней действительности предъявляют к специалисту, работающему в нашем ведомстве, высокие требования. На мой взгляд, современный федеральный инспектор должен обладать профессиональными знаниями, уметь работать с информацией и нормативными правовыми актами, владеть современной оргтехникой, стремиться к расширению и углублению знаний. Для федеральных инспекторов важно обладать способностями к самостоятельной работе, планировать свой график заранее, рационально организовывать рабочее место на объектах проверки. Специалисты контролирующих структур должны быть тактиками, их неотъемлемыми качествами являются коммуникабельность, умение собраться в условиях неопределенности и стрессовых ситуациях. Федерального инспектора отличает аналитический склад ума, уверенность в себе, ответственность и преданность своему делу. Люди безответственные не приживаются в надзорных структурах. Кстати, хочу отметить, что коллектив возглавляемого мною управления высокопрофессиональный и дружный, это команда единомышленников. Наряду с опытными сотрудниками работает молодежь, которая активно перенимает накопленный опыт. Любая проблема обсуждается в коллективе, каждое решение принимается коллегиально. Видимо поэтому в территориальном управлении вообще отсутствует проблема текучести кадров.
Нам бы опыта побольше…
Опыт других регионов используется в практике работы нашего управления, причем не только положительный, но и отрицательный. Обмен знаниями и наработками дает прекрасную возможность создать единый подход, подтвердить правильность выводов в условиях неоднозначного толкования нормативных актов. К большому огорчению, ограничены источники ознакомления с опытом работы в других субъектах. Много информации сотрудники узнают в ходе общения со своими коллегами на курсах повышения квалификации, которые, к сожалению, бывают не так часто. Общение продолжается в телефонном режиме. Немало сведений черпаем из обзоров судебной практики других регионов страны.
Перспективы развития финансового контроля в Республике Хакасии вижу в развитии отношений с другими контролирующими органами, усилении взаимодействия с ними по реализации материалов ревизий и проверок. В целях повышения эффективности валютного контроля надеемся в текущем году заключить соглашения с органами валютного контроля по обмену информацией, совместной работе и принятию мер к нарушителям валютного законодательства. Обязательно продолжим начатую еще во времена существования КРУ профилактическую работу по предупреждению нарушений бюджетного законодательства – это проведение семинаров с получателями средств федерального бюджета, разъяснительная работа. Ведь всегда легче предупредить ошибку, чем потом искать и исправлять ее.
В части освоения новой функции по надзору за контролирующими органами субъекта и муниципальных образований планируем оказывать методическую помощь в разработке нормативных и инструктивных материалов для вновь создаваемых органов. Они помогут избежать в будущем множества оплошностей.
Более того, сотрудники территориального управления по Республике Хакасии готовы в пределах своей компетенции поделиться опытом с коллегами всей страны по применению мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.
Справка «Бюджета»
Анатолий Викторович СЕРГЕЕВ, временно исполняющий обязанности руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасии
Родился 3 мая 1947 года в г. Усолье-Сибирское Иркутской области.
1970 г. – окончил Иркутский институт народного хозяйства по специальности «Финансы и кредит».
2003 г. – курсы повышения квалификации в Академии бюджета и казначейства Минфина России по специализации «Государственное управление».
2004 г. – прошел профессиональную переподготовку в Российской академии госслужбы при Президенте РФ.
1970 г. – работал экономистом в Челябинском облфинотделе. Затем – контролером-ревизором КРУ Минфина РСФСР по Хакасской автономной области.
1970–1971 гг. – служил в рядах Советской Армии.
Работал экономистом на Абаканской нефтебазе, в Хакасском облремстройуправлении, УС «Хакасводстрой», объединении «Красноярскводстрой» и др.
1990–2001 гг. – первый заместитель, затем начальник ГНИ по г. Абакану.
С 2001 г. – руководитель Контрольно-ревизионного управления Минфина РФ в Республике Хакасии. После преобразования КРУ в Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасии в 2004 г. назначен временно исполняющим обязанности руководителя.
_____________________________________________________________________________________________________________________
Хакасия расположена в центральной части Азиатского континента, в Алтае-Саянском экономическом регионе.
На севере и востоке Республика Хакасия граничит с Красноярским краем, на юге – с Республикой Тывой, на западе – с Республикой Алтай и Кемеровской областью.
Площадь: 61900 кв. км.
Численность населения: 540,9 тыс. человек (на 01.01.2005 г.).
Плотность населения (человек на 1 кв. км): 8,7.
В городской местности республики проживают 384 тыс. человек, что составляет 71% от общей численности населения, в сельской – 156, 9 тыс. человек.
Численность трудоспособного населения в республике составила 344 тыс. человек, или 63,6% от общей численности населения.
Развитый многоотраслевой промышленный комплекс обладает значительным производственным и интеллектуальным потенциалом, квалифицированной рабочей силой, наличием больших запасов минерально-сырьевых и других природных ресурсов.
В Российской Федерации республика выделяется производством электроэнергии (3,2% от объема российского производства) и развитой цветной металлургией (более 11% российского алюминия, 70% молибденового концентрата, 3% железной руды, 1,5% золота), изготовлением облицовочных изделий из мрамора.
Как и год назад, наибольший удельный вес в общем объеме работ занимают проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, а также реализация материалов проверок.
Кроме того, появились новые направления в работе Росфиннадзора. Это осуществление надзора за исполнением федеральными органами исполнительной власти, государственной властью субъектов РФ и местным самоуправлением законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре, а также работа по надзору за соблюдением резидентами и нерезидентами требований актов органов валютного регулирования и контроля.
Заметно расширены права территориальных органов в части реализации материалов проверок и привлечения к ответственности руководителей, допускающих нарушения бюджетного законодательства.
Вместе с тем, несмотря на принятие ряда нормативных правовых документов, все так же часто возникают проблемы с использованием бюджетных средств и внебюджетных поступлений. Появляются они обычно из-за противоречий в нормативных правовых документах по использованию средств федерального бюджета и из-за отсутствия общего подхода к квалификации финансовых нарушений. Один и тот же факт в одном субъекте РФ считается нарушением, а в другом – нет. Однако пока закон несовершенен, остается решать вопросы в судебном порядке.
Осваивая новое направление в работе – контроль за резидентами и нерезидентами по соблюдению требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля РФ, мы столкнулись с одной большой проблемой. А именно с отсутствием инструкции о порядке проведения проверок, которая включала бы в себя разъяснения по таким необходимым нормам, как виды проверок, сроки и частота их проведения, документы, порядок обжалования и т. д.
Не определен порядок взаимодействия с территориальными управлениями Центрального банка РФ, коммерческими банками. Например, в части получения документов и сведений, необходимых для осуществления ТУ Росфиннадзора валютного контроля. Возникает много вопросов по контролю и ревизии валютных счетов резидентов и нерезидентов, осуществляющих валютные операции на территории субъекта РФ, по предоставлению банками сведений о выявленных нарушениях.
С другой стороны, приятно отметить, что за последнее время стали сокращаться нарушения «со стажем», то есть существующие несколько лет, по которым определены санкции и порядок их применения. Например, нецелевое использование бюджетных средств.
Сейчас перед нами стоят задачи по снижению неправомерного и неэффективного использования бюджетных средств. Для этого необходимо законодательно определить все виды подобных правонарушений и разработать по ним меры ответственности. Пока законодательство не содержит таких понятий, как неэффективные, необоснованные и неправомерные расходы. Поэтому наблюдается устойчивая тенденция «перетекания» нецелевых расходов в категорию неправомерных. Санкция за последние не предусмотрена. Как результат такой безнаказанности растет сумма нарушений. Все это подтверждает простую истину – недостаточно наделить контрольный или надзорный орган новыми функциями. Главное – наделить его правами по применению мер принуждения за допущенные нарушения. В противном случае грош цена всей работе.
Кодексы на вопросы не отвечают
С 1 января 2005 года в связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ изменилась схема принудительного взыскания средств федерального бюджета, использованных не по целевому назначению. Право бесспорного списания таких сумм было передано Федеральной службе финансово-бюджетного надзора и ее территориальным органам. Выбранный порядок повторяет тот длинный путь, который первоначально применялся органами Федерального казначейства и позднее был изменен как нерациональный.
Существуют также проблемы, связанные с реализацией полномочий по применению Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – Кодекс). Например, из-за того, что сумма малозначительности Кодексом не определена, в разных территориальных органах службы подходят к этому вопросу неодинаково, и порой из-за неясности в этом вопросе освобождают от ответственности бюджетополучателей и должностных лиц.
Также в Кодексе не предусмотрена возможность полноценного участия административного органа в процессе обжалования постановлений ревизоров, что лишает его возможности доказывать свою правоту. Отсутствует также механизм принудительного списания административных штрафов за нецелевое использование бюджетных средств со счетов бюджетополучателей, открытых в органах Федерального казначейства. Это обстоятельство снижает эффективность работы службы и ее территориальных управлений.
Передача функций администратора доходов федерального бюджета службе и ее территориальным управлениям, безусловно, позволит определить результативность ее работы. Но и проблем возникло немало, не говоря об увеличении объема работ. На мой взгляд, необходима четкая взаимосвязь органов Федерального казначейства с бюджетополучателями, которая позволит своевременно и достоверно отражать данные в бюджетном учете. До сих пор нормативно не определено, как должен строиться документооборот внутри управления для отражения в бюджетном учете начисленных доходов, их поступления и возврата, в какой момент отражается начисление.
Взаимовыручка служб
Решать многие из перечисленных проблем управлению помогает сотрудничество с территориальными органами исполнительной власти РФ. Прежде всего, это другие контролирующие органы – Управление Федерального казначейства, Управление ФНС. Мы проводим совместные проверки, обмениваемся информацией и принимаем меры по результатам контрольных мероприятий. Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом помогает разобраться в использовании федерального имущества, а также в принятии мер по выявленным фактам нарушений. Мы тесно сотрудничаем с Прокуратурой и Министерством внутренних дел Республики Хакасия. С момента передачи полномочий ТУ по привлечению к административной ответственности отработан порядок принудительного взыскания административных штрафов с Управлением Федеральной службы судебных приставов по Республике Хакассия. По вновь переданным функциям валютного контроля налаживаются отношения с органами и агентами валютного контроля – территориальными органами Центрального банка Российской Федерации и Хакасской таможней.
На специфику ошибки не спишешь
Если говорить о финансовых нарушениях, то в последнее время они часто устанавливаются в организациях, подведомственных Министерству обороны РФ. Основной удельный вес в выявленных нарушениях занимает нецелевое использование значительных сумм бюджетных средств. Учитывая специфику военного ведомства, можно предсказать необходимость срочного направления в командировки, своевременных расчетов с уволенными военнослужащими по всем видам льгот и компенсаций и т. д. Но денежных средств на эти цели, как правило, недостаточно. Отсюда злоупотребления – использование средств, предназначенных на выплату заработной платы. При этом задолженности по заработной плате перед военными практически не бывает. Все это происходит на фоне постоянных дискуссий о низком уровне денежного содержания военнослужащих.
Не все в порядке и в образовательных учреждениях. В них часто встречаются нарушения, связанные со сдачей федерального имущества в аренду, с оплатой коммунальных услуг за арендаторов. Учитывая двойное подчинение этих учреждений (федеральному органу государственной власти и органу управления образования в субъекте), прослеживается использование федеральных денег на оплату расходов вышестоящего распорядителя, который содержится за счет другого уровня бюджета. Это совершенно недопустимо.
Значительные нарушения допускают бюджетные учреждения при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд (за счет средств федерального бюджета). Нет единообразия в процедуре проведения государственных закупок.
От изменения названия профессии работа не меняется
С появлением новой структуры ушло понятие «ревизор». Теперь сотрудники ТУ Росфиннадзора по Республике Хакасии, как, впрочем, и по всей стране, это федеральные инспекторы.
Условия нынешней действительности предъявляют к специалисту, работающему в нашем ведомстве, высокие требования. На мой взгляд, современный федеральный инспектор должен обладать профессиональными знаниями, уметь работать с информацией и нормативными правовыми актами, владеть современной оргтехникой, стремиться к расширению и углублению знаний. Для федеральных инспекторов важно обладать способностями к самостоятельной работе, планировать свой график заранее, рационально организовывать рабочее место на объектах проверки. Специалисты контролирующих структур должны быть тактиками, их неотъемлемыми качествами являются коммуникабельность, умение собраться в условиях неопределенности и стрессовых ситуациях. Федерального инспектора отличает аналитический склад ума, уверенность в себе, ответственность и преданность своему делу. Люди безответственные не приживаются в надзорных структурах. Кстати, хочу отметить, что коллектив возглавляемого мною управления высокопрофессиональный и дружный, это команда единомышленников. Наряду с опытными сотрудниками работает молодежь, которая активно перенимает накопленный опыт. Любая проблема обсуждается в коллективе, каждое решение принимается коллегиально. Видимо поэтому в территориальном управлении вообще отсутствует проблема текучести кадров.
Нам бы опыта побольше…
Опыт других регионов используется в практике работы нашего управления, причем не только положительный, но и отрицательный. Обмен знаниями и наработками дает прекрасную возможность создать единый подход, подтвердить правильность выводов в условиях неоднозначного толкования нормативных актов. К большому огорчению, ограничены источники ознакомления с опытом работы в других субъектах. Много информации сотрудники узнают в ходе общения со своими коллегами на курсах повышения квалификации, которые, к сожалению, бывают не так часто. Общение продолжается в телефонном режиме. Немало сведений черпаем из обзоров судебной практики других регионов страны.
Перспективы развития финансового контроля в Республике Хакасии вижу в развитии отношений с другими контролирующими органами, усилении взаимодействия с ними по реализации материалов ревизий и проверок. В целях повышения эффективности валютного контроля надеемся в текущем году заключить соглашения с органами валютного контроля по обмену информацией, совместной работе и принятию мер к нарушителям валютного законодательства. Обязательно продолжим начатую еще во времена существования КРУ профилактическую работу по предупреждению нарушений бюджетного законодательства – это проведение семинаров с получателями средств федерального бюджета, разъяснительная работа. Ведь всегда легче предупредить ошибку, чем потом искать и исправлять ее.
В части освоения новой функции по надзору за контролирующими органами субъекта и муниципальных образований планируем оказывать методическую помощь в разработке нормативных и инструктивных материалов для вновь создаваемых органов. Они помогут избежать в будущем множества оплошностей.
Более того, сотрудники территориального управления по Республике Хакасии готовы в пределах своей компетенции поделиться опытом с коллегами всей страны по применению мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.
Справка «Бюджета»
Родился 3 мая 1947 года в г. Усолье-Сибирское Иркутской области.
1970 г. – окончил Иркутский институт народного хозяйства по специальности «Финансы и кредит».
2003 г. – курсы повышения квалификации в Академии бюджета и казначейства Минфина России по специализации «Государственное управление».
2004 г. – прошел профессиональную переподготовку в Российской академии госслужбы при Президенте РФ.
1970 г. – работал экономистом в Челябинском облфинотделе. Затем – контролером-ревизором КРУ Минфина РСФСР по Хакасской автономной области.
1970–1971 гг. – служил в рядах Советской Армии.
Работал экономистом на Абаканской нефтебазе, в Хакасском облремстройуправлении, УС «Хакасводстрой», объединении «Красноярскводстрой» и др.
1990–2001 гг. – первый заместитель, затем начальник ГНИ по г. Абакану.
С 2001 г. – руководитель Контрольно-ревизионного управления Минфина РФ в Республике Хакасии. После преобразования КРУ в Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасии в 2004 г. назначен временно исполняющим обязанности руководителя.
_____________________________________________________________________________________________________________________
Хакасия расположена в центральной части Азиатского континента, в Алтае-Саянском экономическом регионе.
На севере и востоке Республика Хакасия граничит с Красноярским краем, на юге – с Республикой Тывой, на западе – с Республикой Алтай и Кемеровской областью.
Площадь: 61900 кв. км.
Численность населения: 540,9 тыс. человек (на 01.01.2005 г.).
Плотность населения (человек на 1 кв. км): 8,7.
В городской местности республики проживают 384 тыс. человек, что составляет 71% от общей численности населения, в сельской – 156, 9 тыс. человек.
Численность трудоспособного населения в республике составила 344 тыс. человек, или 63,6% от общей численности населения.
Развитый многоотраслевой промышленный комплекс обладает значительным производственным и интеллектуальным потенциалом, квалифицированной рабочей силой, наличием больших запасов минерально-сырьевых и других природных ресурсов.
В Российской Федерации республика выделяется производством электроэнергии (3,2% от объема российского производства) и развитой цветной металлургией (более 11% российского алюминия, 70% молибденового концентрата, 3% железной руды, 1,5% золота), изготовлением облицовочных изделий из мрамора.