Прошедший 2005 г. показал, что российская экономика стабильна и находится в стадии роста. Подтверждением и иллюстрацией этого факта является состояние государственных финансов и их основы – федерального бюджета. Так, исполнение федерального бюджета за январь-декабрь 2005 г. характеризуется следующими основными показателями:
– объем поступивших доходов – 5 121 млрд рублей, или 102,8% к уточненной росписи поступлений доходов на 2005 г.;
– финансирование – 3 584,2 млрд рублей, или 100,3% к уточненной годовой бюджетной росписи расходов (указанная сумма дана без учета выбытия финансовых активов);
– кассовое исполнение расходов – 3 504,5 млрд рублей, или 98,0% к уточненной годовой бюджетной росписи расходов;
– профицит – 1 536,8 млрд рублей;
– источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета за отчетный период составили (–)707,1 млрд рублей;
– источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета за отчетный период составили (–)909,4 млрд рублей.
По состоянию на 1 января 2006 г. объем средств Стабфонда РФ равнялся 1 237 млрд рублей.
Федеральное казначейство приняло непосредственное участие в обеспечении и кассовом обслуживании исполнения федерального бюджета и обеспечило отражение в бюджетном учете и отчетности всех проведенных операций.
С 1 января 2006 г. Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому актуальным и своевременным, на наш взгляд, является рассмотрение вопроса о месте и роли Федерального казначейства в экономической системе государства. Это даст дополнительные возможности оценки перспектив развития Федерального казначейства.
Начатый в 1991 г. переход страны к рыночным отношениям повлек за собой кардинальное изменение экономической системы государства. За прошедший период были образованы принципиально новые институты и установлены соответствующие им экономические отношения.
В современной науке существуют различные подходы к определению понятия «экономическая система». Так, одни ученые определяют экономическую систему как совокупность взаимосвязанных социальных и правовых институтов, в рамках которой с целью достижения экономического равновесия используются определенные приемы и способы действий, выбираемые применительно к преобладающим в обществе побудительным причинам хозяйственной деятельности. Другие считают, что экономическая система – это система общественного производства, совокупность производственных сил и производственных отношений, охватывающих процессы производства, обмена, распределения и потребления материальных благ.
Эти определения дают общее представление об экономической системе, что позволяет через уточнение и детализацию их содержания сформулировать понятие «экономическая система страны» относительно самостоятельных систем, входящих в ее состав, процессов и взаимосвязей между ними.
Для дальнейшего рассмотрения введем понятие «системы». Система (от греч. Systema – целое, составленное из частей; соединение) – множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство.
В целях описания экономической системы страны определим ее содержание – совокупность элементов, входящих в нее. Элементами экономической системы страны в данном аспекте являются производственная, потребительская и финансовая системы. В свою очередь каждая из систем, входящих в экономическую систему страны, сама состоит из элементов и взаимосвязей.
Так, производственная система в широком смысле может быть представлена как совокупность производителей – хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм, основанных на разных формах собственности и находящихся друг с другом в равноправных, конкурентных взаимосвязях в целях создания материальных благ.
Потребительская система в этом же аспекте является совокупностью потребителей – физических лиц, находящихся в равноправных взаимосвязях по поводу приобретения и использования товаров, работ и услуг в целях удовлетворения только их личных нужд.
Финансовая система в целях настоящего исследования может быть представлена, во-первых, как совокупность централизованных и децентрализованных финансов, связанных друг с другом, и, во-вторых, как совокупность бюджетной, налоговой, казначейской, страховой и банковско-кредитной систем, которые находятся в равноправных и многоуровневых взаимосвязях для распределения и перераспределения совокупного общественного продукта.
Поскольку целью настоящей статьи является определение места и роли казначейской системы в экономической системе страны, то приведенные определения, на наш взгляд, способствуют более полному пониманию всей сложности элементов и процессов экономической системы.
В данной статье под казначейской системой будем понимать совокупность органов Федерального казначейства, имеющих трехуровневую структуру и находящихся в централизованных и иерархичных взаимоотношениях, а также совокупность взаимообусловленных процессов по обеспечению исполнения федерального бюджета и кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы, которые во взаимодействии обеспечивают формирование доходов бюджетов всех уровней и финансирование всех запланированных расходов.
В 1992 г. наряду с другими экономическими институтами в целях осуществления эффективного управления доходами и расходами государства, усиления контроля за поступлением, целевым расходованием и экономным использованием средств в России была создана система органов Федерального казначейства. В результате административной реформы, проведенной в 2004 г., Федеральное казначейство приобрело статус федеральной службы, подведомственной Министерству финансов РФ.
Современное Федеральное казначейство в соответствии с российским законодательством осуществляет «правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета».
Каким же образом функции Казначейства влияют на экономическую систему страны? Во-первых, органы Федерального казначейства наделены полномочиями по формированию доходов бюджетов всех уровней. Полномочиями по исполнению федерального бюджета по доходам в настоящее время наделены только Центральный аппарат Федерального казначейства и УФК по субъектам РФ. В формировании доходной части бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов полномочия предоставлены исключительно УФК по субъектам РФ.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ при исполнении федерального бюджета по доходам органы Федерального казначейства осуществляли следующие функции:
перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счет федерального бюджета;
распределение в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулирующих налогов;
возврат излишне уплаченных сумм доходов;
учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
Органы Федерального казначейства также выполняют функции администратора поступлений в бюджет. «Администраторами поступлений в бюджет являются налоговые органы, иные органы государственной власти, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления, юридические или физические лица, уполномоченные указанными органами государственной власти, а также созданные этими органами государственные (муниципальные) учреждения, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним и иным поступлениям в бюджеты бюджетной системы» (приказ Минфина России № 152н от 21.12.2005 г. «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»).
Анализ данных положений нормативных правовых актов показывает, что Федеральное казначейство – завершающий элемент в системе формирования доходов бюджетов всех уровней. Роль Федерального казначейства – кассовое исполнение доходов бюджетов, правильное и своевременное распределение доходов по уровням бюджетов, возвратов налогоплательщикам соответствующих сумм и администрирование.
Во-вторых, органы Федерального казначейства наделены полномочиями по кассовому обслуживанию исполнения расходов бюджетов. В процессе исполнения федерального бюджета по расходам кроме Центрального аппарата Федерального казначейства и УФК по субъектам РФ участвуют также отделения Федерального казначейства по районам и городам.
Органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Исполняя федеральный бюджет по расходам, органы Федерального казначейства:
доводят до распорядителей и получателей средств федерального бюджета лимиты бюджетных обязательств;
подтверждают денежные обязательства федерального бюджета;
дают разрешение (распоряжение) на проведение платежа;
осуществляют платеж.
В отношении расходов бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов органы Федерального казначейства могут осуществлять полномочия, аналогичные применяемым при исполнении расходов федерального бюджета (от доведения лимитов бюджетных обязательств до санкционирования расходов), либо только ведут лицевой счет соответствующего финансового органа.
Анализ данных положений показывает, что Федеральное казначейство – завершающий элемент системы в осуществлении бюджетных расходов, исключающий возможность бюджетного учреждения осуществлять расходы соответствующего бюджета без их предварительного санкционирования (разрешения на проведение платежа соответствующим органом Федерального казначейства). Роль Федерального казначейства в данных процессах – кассовое исполнение расходов бюджетов, это кассир всех бюджетных учреждений, наделенный функциями предварительного и текущего финансового контроля за их операциями.
В-третьих, на органы Федерального казначейства возложены функции по ведению бюджетного учета и отчетности. Органы Федерального казначейства ведут аналитический и синтетический учет и составляют соответствующую отчетность по всем направлениям, входящим в сферу деятельности системы.
Органы федерального казначейства осуществляют постоянную сверку данных учета внутри системы (между органами Федерального казначейства по проведенным операциям) и вне ее (с соответствующими финансовыми органами по доходам их бюджетов, с администраторами доходов по суммам поступлений, с бюджетными учреждениями по их расходам). Федеральное казначейство составляет отчет об исполнении федерального бюджета.
Анализируя это направление деятельности, можно сказать, что Федеральное казначейство – завершающий сектор круга составления отчета об исполнении федерального бюджета. Роль – корректировка учетных и отчетных данных внутри и вне системы.
Учитывая, что федеральный бюджет и бюджеты других уровней являются основой централизованных финансов, которые в свою очередь являются основой финансовой системы, логично, с определенными поправками, перенести роль и место Федерального казначейства с плоскости кассового обслуживания бюджетов в плоскость финансовой системы. Получается, что в финансовой системе страны Федеральное казначейство – завершающий элемент в системе кассового обслуживания централизованных финансов. Роль – кассовое обслуживание формирования доходов, осуществления расходов централизованных финансов, их учет и составление отчетности.
Место и роль Федерального казначейства в финансовой системе страны аналогичным образом переносятся и в экономическую систему государства, что означает высочайшую степень ответственности Федерального казначейства за состояние этой системы. Такая оценка ответственности может быть подтверждена путем моделирования последствий сбоев в работе Федерального казначейства для экономической системы государства. В качестве примера рассмотрим сценарий развития ситуации в случае возникновения сбоев в автоматизированной системе работы органов Федерального казначейства. В условиях данного моделирования предположим, что в результате несанкционированного проникновения в автоматизированную систему органов Федерального казначейства повреждены имеющиеся базы данных. Можно предположить, что формирование доходов бюджетов всех уровней и осуществление расходов этих бюджетов станет невозможным, государственные служащие не будут получать денежное содержание, контрагенты по договорам поставок, оказанию услуг и т.д. не получат причитающееся им вознаграждение, их трудовые коллективы также останутся без заработной платы и пр.
Таким образом, сбой в работе Федерального казначейства приведет к параличу централизованных финансов, что в свою очередь подорвет финансовую и, как следствие, экономическую систему государства.
На основании вышеизложенного легко сделать вывод, что Федеральное казначейство можно рассматривать как краеугольный камень экономической системы страны, а значит, выяснение рисков для нормального функционирования Федерального казначейства в настоящее время является первостепенной задачей.