Внимание: антимонопольный контроль

Статья посвящена особенностям антимонопольного контроля за функционированием автономных учреждений и предоставлением им субсидий. Владимир Александрович ШИПУНОВ, заместитель начальника Аналитического управления Федеральной антимонопольной службы

Почему необходим контроль

Автономные учреждения создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»). Автономные учреждения появились как отдельный тип государственных и муниципальных учреждений (наряду с бюджетными учреждениями) в результате проводимой в Российской Федерации бюджетной реформы, предусматривающей как повышение самостоятельности ряда учреждений в расходовании бюджетных средств, так и практическое внедрение в отраслевое финансирование принципов БОР. Кроме того, предполагалось стимулировать и упорядочить деятельность учреждений в отношении предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В частности, был реализован переход со сметного финансирования на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания, характеризующего объем и качество предоставляемых учреждением государственных (муниципальных) услуг. Автономным учреждениям была предоставлена широкая самостоятельность в части получения и использования доходов от осуществления учреждением деятельности и использования закрепленного за ним имущества, а также в части расходования средств, полученных в качестве финансового обеспечения государственного (муниципального) задания. В частности, автономные учреждения не были включены в состав субъектов, на которых в обязательном порядке распространялось действие Закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

К сожалению, недостаточный контроль, а в ряде случаев прямые действия органов власти — учредителей автономных учреждений, противоречащие заявленным целям бюджетной реформы и повышению эффективности бюджетных расходов, а также нарушающие конкуренцию, привели к необходимости внесения изменений в законодательство, ограничивающих самостоятельность автономных учреждений в части расходования бюджетных средств. Необходимость установления антимонопольного контроля за деятельностью автономных учреждений стала очевидной. С этой точки зрения к числу основных направлений такого антимонопольного контроля можно отнести:

• контроль соответствия сфер деятельности автономных учреждений, установленных действующим законодательством;
• соответствие законодательству наделения автономных учреждений полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• соответствие законодательству порядка расходования автономными учреждениями средств финансового обеспечения государственного (муниципального) задания.

Контроль сфер деятельности

Перечень сфер деятельности, в которых могут создаваться и функционировать автономные учреждения, в течение первых лет действия Закона № 174-ФЗ неоднократно менялся. Первоначально указанным законом (в редакции Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ) было установлено, что автономные учреждения могут создаваться также в иных сферах. Руководствуясь указанной нормой, органы власти создавали автономные учреждения и в таких сферах, как осуществление дорожной деятельности, деятельности по содержанию кладбищ, зданий, сооружений, деятельности по благоустройству и т. п. С 2010 года этот перечень стал закрытым (с установлением годичного переходного периода, в течение которого в уставы автономных учреждений и в установленные задания должны быть внесены изменения).

Учитывая, что внесенными Законом № 83-ФЗ изменениями были ограничены сферы, в которых могут создаваться автономные учреждения, после 10 мая 2011 года передача субсидий из бюджета автономным учреждениям на цели, не предусмотренные п. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ, не основана на законе. В случае, когда задание выдавалось на работы и услуги в сферах, не соответствующих сферам, определенным в Законе № 174-ФЗ, финансовое обеспечение такого задания после 10 мая 2011 года может рассматриваться как предоставление государственной или муниципальной преференции.

Из Определения Верховного суда РФ от 13 июля 2011 г. № 44-Г11-23

Исходя из приведенных положений действующего законодательства только бюджетные учреждения осуществляют в определенном порядке полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме. Поскольку автономные учреждения создаются для выполнения работ и оказания услуг, возложение на них административных полномочий, составляющих компетенцию органа государственной власти, является недопустимым...

Таким образом, после 10 мая 2011 года не основана на законе передача субсидий из бюджета субъекта РФ автономным учреждениям на цели, не предусмотренные п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

Незаконное наделение полномочиями

Органы власти в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ вправе создавать автономные учреждения для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответствующих органов власти. Согласно ч. 7 ст. 4 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствует этим целям при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе). Под полномочиями органов власти понимают закрепленный законодательством Российской Федерации за органами власти комплекс прав и обязанностей по предметам ведения Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Полномочия являются составной частью понятия «компетенция», которой обладают органы власти в соответствующей сфере деятельности, где действует уполномоченный в них орган.

Деятельность органов власти основывается на принципе самостоятельного осуществления принадлежащих им полномочий. Возможны случаи передачи (делегирования) полномочий органами власти иным лицам. При этом передача полномочий от властного субъекта иному лицу возможна, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам. В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов. Также запрещено наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Если для выполнения задания автономное учреждение привлекает на основании договоров хозяйствующие субъекты, в связи с чем организациям, привлеченным к выполнению государственного (муниципального) задания, предоставляются преимущества в осуществляемой ими деятельности, то это может ограничить доступ на данный рынок иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичные работы и услуги. Судебная практика показывает, что в этом случае доводы о том, что автономные учреждения созданы в соответствии с Законом № 174-ФЗ, порядок финансирования учреждения осуществлялся в соответствии с Бюджетным кодексом и оснований для выводов о нарушении как органом власти, так и автономным учреждением антимонопольного законодательства не имеется, неосновательны. В соответствии со ст. 10 Гражданского кодекса не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции. Установление учреждению задания на выполнение государственной или муниципальной нужды и привлечение им для выполнения этого задания других хозяйствующих субъектов без проведения конкурса не соответствует Закону № 174-ФЗ, Закону № 94-ФЗ и ограничивает конкуренцию на соответствующих рынках выполнения работ и оказания услуг.

Из постановления Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 28 сентября 2011 г. № Ф03-4636/2011

...МАУ «БОСДВ» фактически наделено полномочиями органов местного самоуправления ввиду возложения на него обязанности по выполнению работ, оказанию услуг, относящихся к потребностям муниципального образования. Данное обстоятельство, принимая во внимание тот факт, что учреждением для выполнения муниципального задания привлекались сторонние организации на основании договоров, заключаемых без осуществления процедуры размещения заказа в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, свидетельствует о наличии в действиях администрации вменяемых ей в вину нарушений, поскольку результатом осуществленных заявителем действий явилось ограничение конкуренции на данном рынке.

Доводы кассационной жалобы о том, что МАУ «БОСДВ» создано в соответствии с Федеральным законом № 174-ФЗ, порядок финансирования учреждения осуществлялся в соответствии с Бюджетным кодексом и оснований для выводов о нарушении администрацией антимонопольного законодательства не имеется, неосновательны.

Как верно указали суды, оценка деятельности учреждения не может быть осуществлена исключительно в рамках Закона об автономных учреждениях без взаимосвязи с Законом о размещении заказов, Законом о защите конкуренции и Бюджетным кодексом.

Автономные учреждения и Закон № 94-ФЗ

Требования к размещению заказов для государственных (муниципальных) нужд не распространяются на автономные учреждения при заключении ими договоров на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг. Из положений законов № 174-ФЗ и 83-ФЗ следует, что автономные учреждения создаются для самостоятельного оказания услуг (выполнения работ), указанных в задании. Не исключена возможность выполнения ряда вспомогательных работ (оказания услуг), необходимых для выполнения задания, сторонними организациями.

Сам факт неиспользования автономными учреждениями процедур, определенных Законом № 94-ФЗ, не может считаться нарушением антимонопольного законодательства. Вместе с тем необходимо учитывать возможность ограничения конкуренции автономными учреждениями в процессе заключения договоров с поставщиками товаров и услуг, необходимых для выполнения задания без выполнения процедур, определенных в Законе № 94-ФЗ.

Из постановления Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 декабря 2011 г. № А33-18652/2010

...суды пришли к обоснованному выводу о том, что поскольку автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, не являются государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, то соответственно их деятельность по размещению заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг не регулируется Законом о размещении заказов.

До создания автономных учреждений в соответствующих сферах реализация полномочий, предусматривающих оказание услуг (выполнение работ), органами власти осуществлялась путем привлечения третьих лиц (хозяйствующих субъектов) посредством размещения государственного (муниципального) заказа в соответствии с Законом № 94-ФЗ. Выявлена практика, когда органами власти деятельность автономных учреждений стала использоваться «взамен» проведения процедуры размещения заказа по отбору исполнителя, выполняющего работу (оказывающего услугу). Вместе с тем целью законодательства Российской Федерации о размещении заказов является установление единого порядка размещения заказов, эффективного использования средств бюджетов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции.

Создание автономных учреждений и утверждение для них заданий на конкурентных рынках не способствует расширению возможностей участия физических и юридических лиц в оказании соответствующих услуг (выполнении работ, поставке товаров), оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Также это приводит к ограничению их доступа к освоению бюджетных средств. Таким образом, органы власти стали ограничивать возможность участия физических и юридических лиц в оказании услуг (выполнении работ, поставке товаров), обеспечиваемых за счет средств соответствующих бюджетов и ранее являвшихся предметом государственного (муниципального) заказа.

В соответствии со ст. 10 Гражданского кодекса не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции. Установление учреждению задания на выполнение государственной или муниципальной нужды и привлечение им для выполнения этого задания других хозяйствующих субъектов без проведения конкурса не соответствует Закону № 174-ФЗ, Закону № 94-ФЗ и ограничивает конкуренцию на соответствующих рынках выполнения работ и оказания услуг. Кроме того, на определенных рынках автономные учреждения как покупатели товаров, работ, услуг могут занимать доминирующее положение (формируя монопсонию или олигопсонию). В результате предоставления автономным учреждениям права не использовать конкурсные процедуры, предусмотренные Законом № 94-ФЗ, возможно злоупотребление с их стороны своим доминирующим положением. А это прямое нарушение ст. 10 Закона № 135-ФЗ.

Контроль выделения субсидий автономным учреждениям

Абзацем первым п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса установлено, что для автономных учреждений в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).

Согласно п. 4 ч. 4 ст. 19 Закона № 135-ФЗ предоставление объектов гражданских прав на основании федерального закона не является государственной (муниципальной) преференцией. Таким образом, предоставление субсидий автономным учреждениям для финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания, в том числе приобретения автономным учреждением имущества, расходы на приобретение которого включены в финансовое обеспечение задания, осуществляется на основании федеральных законов, которыми прямо закреплено предоставление таких субсидий, и, следовательно, не является государственной (муниципальной) преференцией в понимании Закона № 135-ФЗ.

Вместе с тем согласно абз. 2 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации автономным учреждениям могут предоставляться субсидии не только для финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания, но и на иные цели. При этом цели такого предоставления Бюджетным кодексом прямо не оговорены и не раскрыты.

Предоставление субсидий автономным учреждениям вне рамок финансового обеспечения выполнения задания на основании абз. 2 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса может являться государственной (муниципальной) преференцией, и такое предоставление должно осуществляться в порядке, предусмотренном гл. 5 Закона № 135-ФЗ и соответствовать целям, установленным ч. 1 ст. 19 данного закона. Кроме того, необходимо отметить, что на автономные учреждения начинают распространяться положения Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», контроль исполнения которого также возложен на антимонопольные органы.