Подпишитесь и выиграйте!
20

внешних дисков и аккумуляторов

Нас читают

Законодательные коллизии и способы их устранения

 05.08.2016    Муниципальный контроль    №3 • 2016    16836
Законодательные коллизии и способы их устранения

В статье освещаются основные проблемы функционирования внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и предложены пути их преодоления.

Ирина Юрьевна ЯРЦЕВА,
начальник департамента финансов администрации города Томска, кандидат экономических наук

Препятствия

Осуществление государственного (муниципального) финконтроля связано с преодолением многих препятствий и проблем, требующих скорейшего решения.

1

Отсутствует единая концепция государственного (муниципального) финконтроля как система общепринятых взглядов на цели, способы, формы и задачи государственного (муниципального) финконтроля. Нельзя не отметить, что до сих пор в БК РФ отсутствует определение государственного (муниципального) финансового контроля. Также в РФ не создана четкая иерархическая структура органов государственного и муниципального финконтроля, не установлены механизмы взаимодействия между ее элементами. Отсутствие законодательного закрепления места и роли каждого органа государственного (муниципального) финконтроля порождает многочисленные коллизии в разграничении их сфер деятельности, что приводит к нерациональному распределению обязанностей (к дублированию функций), порождает пробелы в определении компетенции органов государственного и муниципального финконтроля.

2

На федеральном уровне нет нормативного правовового акта, определяющего границы (пределы) государственного и муниципального финконтроля в отношении не только муниципальных учреждений, а всех юридических лиц. При этом строгое установление задач и целей государственного (муниципального) финконтроля, а также положений по формированию и функционированию органов государственного финконтроля субъектов РФ и муниципальных образований имеет сегодня принципиальное значение.

Важно

Отсутствие единого закона, регламентирующего деятельность внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля привело к тому, что в настоящее время действует большое количество нормативных правовых актов (по мнению экспертов, свыше 260), в которых в той или иной степени регулируется контрольная деятельность, которые далеко не всегда согласованы между собой.

Изменения, внесенные в статью 266.1 БК РФ, в части наделения полномочиями органов государственного (муниципального) финконтроля по осуществлению контроля государственных (муниципальных) контрактов, привели к различию в толковании полномочий органов внутреннего муниципального финконтроля в сфере закупок Бюджетным кодексом и Законом № 44‑ФЗ.

Так, БК РФ предусмотрено осуществление контроля за соблюдением условий муниципальных контрактов, тогда как в Законе № 44‑ФЗ — осуществление контроля в отношении:

  1. соблюдения требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 настоящего закона, и обоснованности закупок;
  2. соблюдения правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 настоящего закона;
  3. обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенных в план-график;
  4. применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
  5. соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;
  6. своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;
  7. соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

В соответствии с БК РФ объектом контроля являются исполнители по муниципальным контрактам, тогда как в Законе № 44‑ФЗ — заказчики.

Со сроком давности

3

Отсутствие законодательно утвержденных единых норм, стандартов и правил проведения государственного (муниципального) финконтроля, а также оценки его эффективности приводит к противоречиям не только между контролирующими органами и проверяемыми организациями, но и между органами внешнего и внутреннего финконтроля. Неимение четкого представления о сущности и видах финансовых нарушений, о признаках различных видов финансовых нарушений и санкциях, соответствующих каждому виду нарушений, также приводят к возникновению прецедентов оспаривания актов органов финконтроля в судебном порядке.

Для решения указанной проблемы постановлением администрации города Томска от 20 ноября 2013 года № 1320 утвержден Единый классификатор нарушений, выявляемых в ходе контрольных мероприятий органами внутреннего муниципального финконтроля.

4

Также одной из основных проблем, препятствующих эффективному функционированию государственного (муниципального) финконтроля, является отсутствие адекватных мер к нарушителям бюджетного законодательства. Практика показывает, что органы государственного (муниципального) финконтроля, выявив факты нарушения требований бюджетного законодательства в проверяемых периодах, в большинстве случаев не могут рассчитывать на привлечение должностных лиц к административной ответственности ввиду истечения сроков давности.

ВНИМАНИЕ

Кроме того, проведение контрольных мероприятий связано со значительными организационными, временными и иными затратами, сопряженными с необходимостью обеспечить соблюдение принципа неотвратимости административного наказания и полноценную защиту государственных интересов в финансово-бюджетной сфере. В этой связи срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП, недостаточно для выявления и наказания правонарушителя. Обнаруженные и квалифицированные факты бюджетных нарушений практически не имеют судебной перспективы взыскания административного штрафа в силу превышения срока давности привлечения к административной ответственности, что часто позволяет правонарушителям избегать ответственности.

Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, составляет два года. В связи с этим возникла коллизия двух специальных норм части 1 и части 3 статьи 4.5 КоАП по вопросу применения срока давности привлечения к административной ответственности за указанные нарушения.

С одной стороны, согласно части 1 срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, составляет два года. С другой — согласно части 3 за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения.

Санкции КоАП за нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, предусматривают административное наказание в виде административного штрафа или дисквалификации. В данном случае судебная практика складывается неоднозначно.

Устанавливая порядок исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности, КоАП в частях 1, 3 статьи 4.5 закрепляет, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня его совершения (общая процессуальная норма), а применительно к правонарушениям в сфере бюджетного законодательства — по истечении двух лет (специальная процессуальная норма, регламентированная частью 1 статьи 4.5). В то же время часть 3 статьи 4.5 КоАП также устанавливает специальный по отношению к общему, установленному частью 1 статьи 4.5 кодекса, срок давности привлечения к административной ответственности в случае совершения административных правонарушений, санкция которых предусматривает дисквалификацию. При этом годичный срок давности устанавливается не в отношении назначения санкции в виде дисквалификации, а применительно к правонарушению, за которое может быть назначена дисквалификация. Назначение при этом другого наказания, предусмотренного санкцией альтернативно с дисквалификацией, не вызывает необходимость применения иного срока давности привлечения к административной ответственности за совершение данного правонарушения.

Таким образом, применение срока давности привлечения к административной ответственности, установленного частью 3 статьи 4.5 КоАП (один год), за правонарушения в сфере бюджетного законодательства, влекущие возможность применения административного наказания в виде дисквалификации, уже само по себе представляется необоснованным, поскольку не соответствует воле законодателя, выраженной в Законе № 252‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части изменений в часть 1 статьи 4.5 КоАП).

Более того, в настоящее время в бюджетном законодательстве при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финконтроля действует институт выдачи органами внутреннего государственного (муниципального) финконтроля представлений и предписаний (статьи 269.2 и 270.2 БК РФ). Вместе с тем практическая реализация результатов контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финконтроля в форме представлений позволяет сделать вывод об отсутствии необходимости в таком правовом институте, поскольку все необходимые меры для реагирования на выявленные нарушения бюджетного законодательства полностью охватываются институтом предписаний. Указанное обстоятельство подтверждается почти полностью схожими понятиями представлений и предписаний, данными в статье 270.2 БК РФ, а также тем, что в настоящее время отсутствует ответственность за несвоевременное рассмотрение представления (часть 20 статьи 19.5 КоАП предусматривает ответственность только за неисполнение предписаний). Кроме того, институт представлений в Законе № 44‑ФЗ не предусмотрен.

Единый подход и кадры

5

Также на сегодняшний день отсутствует единый подход к оценке эффективности финконтроля. Эффективность финконтроля зависит от его результативности, то есть от совокупности объективных последствий контроля, сказывающихся на содержании деятельности проверяемого объекта или должностных лиц. К сожалению, до настоящего времени в законодательстве РФ отсутствуют критерии оценки результативности, действенности и экономичности контрольных мероприятий, а в практической деятельности сводятся к расчету соотношения объема средств, затраченных на содержание органа финконтроля, к общей сумме финансовых нарушений, выявленных в результате проведенных контрольных мероприятий.

6

Очень остро ощущается проблема подготовки кадров для органов государственного (муниципального) контроля. Необходимость регулярного повышения квалификации и профессионального уровня обусловлена постоянным изменением действующей нормативно-правовой базы, а также требованиями законов № 79‑ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и № 25‑ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», согласно которым повышение квалификации гражданских и муниципальных служащих осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.

Меры по совершенствованию

Исходя из изложенного выше, можно выделить основные направления совершенствования государственного (муниципального) финконтроля:

  • создание методологических основ государственного (муниципального) финконтроля. Методология позволит получить четкие ориентиры, правильно определить цели и задачи контроля, сформулировать его принципы и этические нормы.
  • принятие единой концепции государственного финконтроля и создание единой правовой основы именно государственного контроля, в рамках которой был бы определен механизм взаимодействия всех органов государственного (муниципального) финконтроля.
  • переход к аудиту эффективности бюджетных расходов, который предполагает анализ результативности и экономности использования бюджетных средств, оценку возможных резервов роста доходов бюджетов всех уровней и оценку обоснованности расходования бюджетных средств. В настоящее время отсутствует единая методика проведения такого аудита эффективности бюджетных расходов, а также не определены критерии и показатели эффективности или неэффективности использования бюджетных средств.

Нормы закона

Администрация города Томска в соответствии с рекомендациями конференции АСДГ «Финансово-экономическая деятельность муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока в современных условиях» подготовила проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», предусматривающий внесение изменений в статью 270.2 БК РФ, и проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», предусматривающий внесение изменений в части 1, 3 статьи 4.5 КоАП, для направления их в Общероссийский конгресс муниципальных образований с целью обсуждения и подготовки законодательной инициативы по внесению в Госдуму вышеуказанных проектов федеральных законов.

При этом, по нашему мнению, необходимо реализовать комплекс следующих мер:

1. Разработать и законодательно утвердить единую концепцию развития государственного (муниципального) финконтроля, ввести в БК РФ понятие государственного (муниципального) финконтроля.

2. Создать единую правовую базу, регламентирующую процесс осуществления государственного (муниципального) финконтроля, законодательно четко разграничить сферы деятельности органов государственного и муниципального финконтроля для исключения дублирования функций.

3. Законодательно урегулировать взаимоотношения всех органов государственного и муниципального финконтроля, а также правоохранительных органов как в части координации деятельности по совместным проверкам, так и в части передачи информации для своевременного реагирования по выявленным контрольными мероприятиями нарушениям.

4. Законодательно закрепить в БК РФ и КоАП меры ответственности, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства.

А именно внести изменения в КоАП в части установления давности привлечения к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в срок по истечении трех лет со дня совершения административного правонарушения, а также в части установления возможности привлечения должностных лиц к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в срок не позднее трех лет со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении — трех лет со дня его обнаружения.

Исключить из БК РФ институт представлений для органов внутреннего государственного (муниципального) финконтроля с целью унификации мер реагирования таких органов к нарушителям законодательства с мерами, принимаемыми в соответствии со статьей 99 Закона № 44‑ФЗ. В соответствии с данным законом органы внутреннего государственного (муниципального) финконтроля вправе выдавать только обязательные для исполнения предписания (пункт части 27 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ).

5. Разработать и законодательно утвердить единые стандарты и методики при осуществлении государственного (муниципального) финконтроля.

6. Разработать и законодательно утвердить единые критерии оценки показателей результативности государственного (муниципального) финконтроля.

7. Создать эффективную систему подготовки и переподготовки кадров для органов государственного и муниципального финконтроля.