Подпишитесь и выиграйте!
20

внешних дисков и аккумуляторов

Нас читают

Концепция управления рисками ВФК и ВФА

 11.08.2016    На первом уровне контроля    №3 • 2016    66135
Концепция управления рисками ВФК и ВФА

В последние годы выстроена достаточно жесткая система контроля при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд. Контроль в сфере закупок осуществляют уполномоченные органы, Федеральная антимонопольная служба, органы государственного (муниципального) финансового контроля, Федеральное казначейство и финансовые органы публично-правовых образований. Главные распорядители бюджетных средств обязаны осуществлять ведомственный контроль в сфере закупок в отношении государственных (муниципальных) заказчиков. Сами заказчики обязаны осуществлять контроль за исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта. Армия контролирующих органов велика, а нарушения все совершаются и недостатки присутствуют.

Владимир Васильевич МИХЕЕВ,
руководитель проекта Центра исследования бюджетных отношений


Причиной того, что, несмотря на большое количество органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере закупок, число выявляемых нарушений законодательства о контрактной системы не уменьшается, по мнению автора, является то обстоятельство, что значительная часть действий внешних по отношению к государственному (муниципальному) заказчику контролирующих органов направлена не столько на предупреждение, сколько на выявление нарушений и недостатков. Это вполне соответствует функциям контролирующих органов. Но при этом работа внешнего контроля должна быть дополнена деятельностью контроля внутреннего, который как раз и предназначен для предупреждения нарушений, то есть выявления и устранения причин совершения нарушений и допущения недостатков.

В настоящее время в силу требований Бюджетного кодекса главные администраторы средств бюджетов всех уровней обязаны осуществлять внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит. Напомним, что такая обязанность возникла в 2013 году, хотя право у органов государственной власти (органов местного самоуправления) создавать подразделения внутреннего финансового контроля (аудита) было декларировано в Бюджетном кодексе еще в 2007 году, но воспользовались им считанные единицы.

Не все федеральные правила хороши для регионов

Внутренний финансовый контроль осуществляется в соответствии с правилами, утвержденными на каждом уровне бюджетной системы высшими исполнительными органами государственной власти, местными администрациями. На федеральном уровне такие правила утверждены федеральным правительством. Они послужили неким ориентиром для правительств региональных, а глядя на регионы, по такому же пути пошли и муниципальные образования. Вместе с тем федеральные правила имеют ряд особенностей, которые мало способствуют предупреждению нарушений в сфере закупок.

В соответствии с федеральными правилами закупки являются бюджетными процедурами, в отношении которых и осуществляется ВФК. Но логика ВФК в правилах выстроена следующим образом: бюджетная процедура разбивается на отдельные операции, среди которых по определенным критериям выделяются наиболее рисковые (то есть операции, где наиболее вероятны ошибки или срыв выполнения которых вызовет наиболее серьезные негативные последствия), и затем осуществляется контроль выполнения этих операций. В таком изложении логика вполне понятна и, казалось бы, направлена на предупреждение нарушений. Если контролировать ход выполнения операции, то вполне можно предотвратить нарушение или некачественное выполнение операции. Но есть ряд деталей, которые позволяют утверждать обратное.

1

Оценка операций производится один раз в год. Операции отражаются в карте ВФК, которая и является планом ВФК на год. Если посмотреть на форму карты ВФК, то мы увидим информацию о том, кто, когда и какую операцию контролирует, каким способом, методом и т. д. Это важно, но разве такая подробность описания контроля позволяет предупредить срыв выполнения конкретной операции или ее некачественное выполнение? Ведь нарушение или недостаток вызваны конкретными причинами, которые существуют вне рамок контрольной карты.

например

В бухгалтерии каждый сотрудник выполняет узкий круг операций, при этом не налажена работа по обеспечению взаимозаменяемости специалистов. В период подготовки годовой отчетности заболевает ключевой специалист, занимавшийся формированием сводных и консолидированных форм отчетности. Сам главный бухгалтер, который и должен контролировать выполнение данной операции, физически не успевает все сделать в срок, торопится и допускает ошибки. Сможет ли контроль выполнения операции в такой ситуации предотвратить ошибку? Конечно, нет.

2

Федеральные правила излишне формализуют ВФК. Складывается впечатление, что главное — это не осуществление эффективного ВФК, а обеспечение условий для внешних контролеров для быстрой и такой же формальной проверки организации ВФК. Количество и подробность перечней, карт, журналов, реестров, без сомнения, помогут внешним контролерам найти недостатки в деятельности главного администратора, но ничего, кроме ощущения дополнительной нагрузки, вызвать у конкретных сотрудников, выполняющих конкретные операции, не могут.

например

Рядовой бухгалтер выполняет ряд операций, большая часть которых сопряжена со значительными рисками совершения нарушений, то есть они отражены в карте ВФК. При отражении операции в учете помимо своей основной работы (проверка первичного учетного документа и отражение его в регистрах бюджетного учета) бухгалтер также должен сделать запись в журнале ВФК в пяти графах. При этом бухгалтер уверен, что все делает правильно. Но, допустим, сотрудник увидел, что сделал что-то неправильно. Тогда он должен сделать записи еще в трех графах. Спрашивается: как этот бухгалтер будет относиться к такому ВФК? О причинах возможных ошибок в журнале ВФК должна делаться запись, так же как и предложения по их устранению. Но дойдет ли до таких записей дело при однозначно негативном отношении к самому инструменту ВФК у сотрудников, да и у руководителей? Ответ, по мнению автора, тоже очевиден.

Логика риск-ориентированного подхода

В настоящее время Минфин России совместно с МБРР осуществляет проект «Содействие совершенствованию системы государственных финансов Российской Федерации». Одним из компонентов проекта является подпроект «Совершенствование и повышение эффективности системы финансового контроля и внутреннего аудита в секторе государственного управления, включая вопросы совершенствования системы мониторинга качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета».

В рамках указанного подпроекта разработан проект концепции системы управления рисками, внутреннего контроля и внутреннего аудита в секторе государственного управления. Данный документ предусматривает реализацию во всех организациях государственного сектора подходов к организации ВФК, основанных на управлении рисками. Логику такого подхода можно описать следующим образом.

Шаг первый. По направлениям деятельности организации производится выявление и оценка рисков, самые значимые из которых отражаются в реестре рисков. Отметим здесь первое принципиальное отличие от федеральных правил — объектом ВФК являются не бюджетные процедуры, выполняемые структурными подразделениями, а сами структурные подразделения.

Шаг второй. Применительно к рискам, включенным в реестр рисков, вырабатываются комплексы мер по их минимизации, а если это возможно, то по их полному исключению. Эти комплексы мер и представляют собой карты ВФК, в которых отражается информация о том, что нужно сделать, кто это должен сделать и в какие сроки. Отметим второе важное отличие: федеральные правила привязывают ВФК к бюджетному циклу. Новый подход говорит о непрерывном процессе, не привязанном не только к бюджетному циклу, но и к календарному году.

Шаг третий. Контроль выполнения комплексов мер по минимизации рисков и после их выполнения — оценка остаточной величины риска. Если риск удалось снизить до приемлемого уровня, то он исключается из реестра рисков, если нет — вырабатываются дополнительные меры по его минимизации.

Описанная логика ВФК применима на каждом уровне управления организацией: на уровне сотрудника, руководителя подразделения (как самостоятельного, так и подразделения внутри самостоятельного), руководства организацией. При этом направления выявления рисков, приемы и способы их оценки, методы минимизации различны.

Поясняем позиции

В рамках подпроекта на основе проекта концепции разработан также проект методических рекомендаций по организации системы управления рисками и внутреннего контроля. Поясним несколько позиций из них.

Риски выявляются рядовыми сотрудниками, выполняющими одну или несколько операций, руководителями подразделений, выполняющими полностью или частично процедуры, руководством организации, организующим процессы в рамках осуществления финансового менеджмента. Финменеджмент здесь упомянут только потому, что речь идет о ВФК, но предлагаемые подходы применимы для всех направлений деятельности организации государственного сектора.

Важно

Риски — неотъемлемая часть деятельности любой организации. Но если в коммерческом секторе, для целей которого и появилась теория управления рисками, во главу угла ставятся риски неполучения дополнительных доходов или убытков, то в организациях государственного сектора ключевыми являются риски невыполнения реализуемых функций, недостижения показателей государственных (муниципальных) программ, неоказания государственных (муниципальных) услуг. То есть риски недостижения запланированного общественно значимого результата.

С учетом целей и задач ВФК предлагается выявлять следующие риски:

  • риски нарушения требований бюджетного законодательства (сразу отметим, что для целей ВФК законодательство о контрактной системе условно можно отнести к данной категории);
  • риски недостижения целевых значений показателей качества финансового менеджмента;
  • риски неправильного или неполного отражения результатов реализации процессов, выполнения процедур (операций) в бухгалтерском (бюджетном) учете;
  • риски искажения финансовой, бухгалтерской (бюджетной) отчетности;
  • риски неэффективного использования бюджетных средств, иных финансовых и нефинансовых ресурсов.

В чем заключается выявление таких рисков? В определении возможных причин реализации рисков. При этом для рядовых сотрудников выявление перечисленных рисков является бессмысленным занятием, поскольку выходит далеко за рамки их компетенции и информированности. Именно поэтому в методических рекомендациях предлагается на уровне рядовых сотрудников выявлять только один риск — риск невыполнения или неполного (неправильного) выполнения порученной им операции.

Тест для сотрудника

Соответственно, причины реализации рисков на каждом уровне управления свои. Например, одной из причин срыва выполнения или неполного (некачественного) выполнения сотрудником операции может стать недостаточность квалификации, навыков и умений. Для того чтобы проанализировать эту причину, сотрудник может ответить для себя на некоторые вопросы:

  • понимает ли он (сотрудник) содержание операции, ее место и значение для выполнения процедуры в целом;
  • что он должен знать и уметь для правильного выполнения операции, имеются ли у него такие знания и умения;
  • какие действия он может совершить (выполнить) без предварительной подготовки, а для каких ему требуется вспомнить (уточнить понимание, повторить) отдельные теоретические или практические аспекты осуществления этих действий;
  • достаточен ли запас времени до начала выполнения операции для того, чтобы подготовиться к ее выполнению.

Тест для руководителя

Руководитель подразделения, анализируя такую возможную причину реализации риска, как неготовность или неполная готовность подразделения к выполнению операций, связанные с качеством и количеством сотрудников, должен рассмотреть следующие моменты:

  • укомплектованность подразделения;
  • соответствие сотрудников квалификационным критериям;
  • возможность обеспечения взаимозаменяемости на период длительного отсутствия;
  • использование и эффективность наставничества или кураторства.
  • Руководство организации (сам руководитель, его заместители) при анализе той же причины в масштабах всей организации может проанализировать:
  • укомплектованность подразделений;
  • эффективность системы материального и морального стимулирования;
  • опыт руководства организации и руководителей структурных подразделений по организации выполнения процессов и процедур финансового менеджмента;
  • соответствие руководящего состава и ключевых сотрудников структурных подразделений квалификационным критериям;
  • достаточность кадрового резерва;
  • организацию или выполнение программ повышения квалификации или переподготовки кадров.

Федеральные правила подразумевают, что для организации ВФК достаточно принять регламенты его осуществления. Концепция предусматривает формирование необходимых условий для осуществления ВФК

Условия осуществления ВФК

Формат статьи не позволяет более подробно рассказать о предлагаемых в концепции и в методических рекомендациях подходах к организации ВФК. Но об еще одном очень важном отличии их от федеральных правил следует упомянуть. Федеральные правила подразумевают, что для организации ВФК достаточно принять регламенты его осуществления, порядок планирования (формирования карты ВФК), установить формы и периодичность отчетности о результатах ВФК и назначить ответственных лиц. Концепция предусматривает, пусть и не используя распространенный термин «контрольная среда», формирование необходимых условий для осуществления ВФК. Среди них:

  • наличие утвержденных внутренних порядков (стандартов, правил) совершения операций и процедур финансового менеджмента;
  • закрепление в положениях о структурных подразделениях, в должностных регламентах сотрудников обязанностей и полномочий по осуществлению операций и процедур в рамках финансового менеджмента, в том числе по организации и осуществлению внутреннего финансового контроля;
  • определение квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам руководителей всех уровней и сотрудников организации, необходимым для осуществления финансового менеджмента, в том числе внутреннего финансового контроля;
  • формирование и доведение до сотрудников организации общих принципов отраслевого (корпоративного) кодекса этики и служебного поведения сотрудников организации, в том числе для государственных (муниципальных) служащих — типового кодекса этики и служебного поведения;
  • наличие утвержденных нормативных документов, регламентирующих деятельность по осуществлению внутреннего финансового контроля. Такие документы должны определять порядок (правила, процедуры) планирования и осуществления внутреннего финансового контроля, формирования отчетности о его результатах и их реализации;
  • разработка классификации рисков.

Вывод

Если мы сравним состав условий с возможными причинами выявляемых рисков, приведенными выше, то легко увидеть их достаточно значительную корреляцию. И тут очень уместно еще раз упомянуть, что контролем выполнения операций предотвратить нарушения полностью нельзя. А вот с помощью постоянного анализа и контроля условий, в которых операции выполняются, решить проблему вполне возможно. Таким образом, дополнив положения федеральных правил, которые направлены прежде всего на контроль выполнения операций в рамках самоконтроля и контроля по уровню подчиненности, положениями проекта концепции о построении ВФК на основе управления рисками, мы сможем добиться решения минимизации нарушений и недостатков в сфере закупок.