Подпишитесь и выиграйте!
20

внешних дисков и аккумуляторов

Нас читают

Контроль должен быть открытым, но не зияющим

 16.11.2016    Теория     №4 • 2016    9000
Контроль должен быть открытым, но не зияющим

О том, как современная наука смотрит на вопросы обеспечения открытости и прозрачности финансового контроля, оценки его эффективности и другие проблемы осуществления этого рода деятельности, журналу «Финконтроль» рассказал директор Института государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте РФ Игорь Нязбеевич БАРЦИЦ.

— Игорь Нязбеевич, сегодня финансовый контроль рассматривается как часть системы государственного управления, и акцент при этом должен ставиться на предварительном контроле. Как вы считаете, возможно ли охватить контролем не просто каждого получателя бюджетных средств, но и каждое его действие? И не обойдется ли тогда организация контроля дороже, чем нарушения?

— Контроль всегда был одной из функций управления, он позволяет повысить эффективность исполнения государственных решений. Именно поэтому возрастает роль предварительного контроля. Хотя, на мой взгляд, проверять каждое действие получателя бюджетных средств нет необходимости. Современные технологии и правильно организованная система позволяют не утяжелять процедуру, не делать ее чрезмерно трудозатратной и дорогой.

Решение президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 19 октября 2016 года «О целевых показателях, этапах и способах решения основных задач по направлению „Реформа контрольной и надзорной деятельности“, включая вопросы их финансового обеспечения», определило начало действия в России приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности». Эта программа ставит перед финансовым контролем новые задачи: он одновременно выступает и в качестве одного из инструментов реализации реформы, и сам должен меняться в соответствии с требованиями программы. В этом синхронном изменении финансового контроля и заложен ответ на вопрос, возможно ли усиление результативности контроля без существенного удорожания его организации. Внимание со стороны контролирующих органов к каждому бюджетополучателю и к каждому его финансовому действию в принципе в современных условиях возможно обеспечить за счет соответствующих информационных технологий, формирования системы дистанционного контроля, интеграции различных информационных баз. Но целесообразность такого тотального охвата должна быть оценена с помощью использования риск-ориентированного подхода к организации контрольно-надзорной деятельности, учитывающего определенные индикаторы и профили риска и позволяющего сосредоточить усилия на контроле наиболее опасных с точки зрения нарушения бюджетного законодательства и недостижения целевых показателей объектов контроля. В результате средства на организацию финансового контроля расходуются более рационально при достижении более высокой эффективности.

— Сейчас много говорится о необходимости прозрачности и открытости финансового контроля. Но как это обеспечить? На ваш взгляд, какие инструменты могут обеспечить прозрачность?

— Бюджетное законодательство содержит нормы, обязывающие обеспечивать прозрачность и гласность всех этапов бюджетного процесса. Принципы открытости, заложенные в Лимской декларации, постепенно реализуются в отечественной системе финансового контроля. Мировая, а теперь уже и российская практика накопили достаточный опыт по использованию таких инструментов открытости, как публичные слушания, разработка бюджета для граждан, внедрение механизмов общественного участия в бюджетном процессе. В бюджетных и автономных учреждениях создаются наблюдательные советы, открыто обсуждаются и утверждаются их планы финансово-хозяйственной деятельности. Бюджетные потоки становятся более контролируемыми, яснее приоритеты бюджетных расходов, а значит, становится проще оценить результаты использования бюджетных средств.

Другое дело, что даже прозрачный и открытый финансовый контроль не всегда понятен для обычных граждан. Здесь и бюджетополучателям, и органам финансового контроля необходимо предпринять усилия для популяризации и доступного изложения проблем контроля за бюджетным процессом.

— Нужны ли какие-то ограничители этой прозрачности, и если да, то какие? До какой степени контроль может быть открытым?

— Очевидно, что контроль должен быть открытым, но «не зияющим». К сожалению, это не моя шутка. Одна из моих любимых книг «Да, господин министр» начинается главой об открытом правительстве, в которой и содержится приведенная мною мысль. Кстати, еще одна небезынтересная цитата из этой же книги: «...граждане демократического общества имеют право знать... В сущности, они имеют право и не знать ...Знание влечет за собой ненужные сложности и чувство вины. В незнании же кроется некое достоинство». На мой взгляд, одно из основных качеств мудрого управленца состоит в умении найти категорию меры в степени открытости вверенной ему отрасли.

Прозрачность и открытость не должны препятствовать рациональной организации бюджетного процесса. Очевидно, что всегда были и останутся закрытые статьи расходов бюджета. Но в тех случаях, когда речь идет о финансировании услуг для населения, потребитель может и должен участвовать в системе контроля за использованием бюджетных средств. Принцип субсидиарности, заложенный в основу децентрализации расходных полномочий в российской системе бюджетного федерализма, прямо указывает на необходимость вовлечения общественности в бюджетный процесс. Именно потребителям бюджетных услуг можно доверить оценку их качества, и использовать эту оценку для развития системы общественного контроля. В то же время и сама деятельность контролирующих органов должна быть более открытой. Здесь еще предстоит много сделать, но на сегодняшний день ясно, что без обеспечения открытости и прозрачности повысить эффективность бюджетного процесса невозможно.

— И здесь встает вопрос об общественном контроле. Многие считают, что в том виде, в котором он существует, он неэффективен? Что вы можете сказать по этому поводу? Чего не хватает общественному контролю для того, чтобы стать эффективным?

— Смысл и предназначение общественного контроля не сводится только и исключительно к обеспечению открытости. Следует признать, что механизмы общественного контроля недостаточно институционализированы, их включенность в бюджетный процесс на всех уровнях управления очень мала. Нам необходимо совершенствовать нормативную базу, где должны быть регламентированы процедуры проведения общественного контроля и способы его воздействия на принятие решений в бюджетном процессе.

С другой стороны, нужно понимать, что активность и конструктивность любой формы общественного контроля тесно связаны с тремя ключевыми условиями:

а) наличие у граждан возможности выразить свое мнение посредством максимально доступных и незатратных механизмов;

б) понимание гражданами предмета контроля, что требует определенного уровня их подготовленности и компетентности в той или иной сфере;

в) реальное воздействие общественного контроля на принятие решений (т. е. наличие обратной связи).

Думается, что при реализации всех этих предпосылок общественный контроль действительно сможет стать способом повышения эффективности использования бюджетных средств.

— В настоящее время остро стоит вопрос оценки эффективности внутреннего государственного финансового контроля, внутреннего контроля. Оценивать контроль по объему выявленных нарушений представляется неактуальным, так как объем этот может быть снижен за счет хорошо поставленной превентивной работы. Посчитать же гипотетический ущерб от пресеченных нарушений тоже невозможно. Какой, на ваш взгляд, может быть выход?

— Внутренний контроль связан с оценкой работы государственных ведомств по использованию бюджетных средств наиболее эффективным образом. Его задача — не столько отчитаться об объемах выявленных нарушений, сколько выявить недостатки во внутренней системе организации работы ведомства. А это задача совсем иного качества, которая заставляет смотреть на проблемы внутреннего контроля шире. Здесь мы выходим на проблему повышения эффективности системы государственного управления в целом.

Понятие эффективности при определении эффективности государства существенно отличается от понятия эффективности в обычном ее значении и потому еще, что цели государства не могут быть определены абсолютно точно (в экономическом измерении). Цели в публичном секторе не столь ясны, легко описываемы и экономически просчитываемы, как цели в частном секторе, и многие аспекты деятельности государства вообще невозможно замерить теми шкалами и механизмами, которые применяются в сфере экономики.

Эффективность государственного управления тесно связана со способностью государства определять приоритетные направления развития и надлежащим образом распределять ресурсы, а также со стратегическим потенциалом органов государственной власти устанавливать приоритетные направления деятельности, определяя индикаторы деятельности и вероятные последствия. Но опять же, ограничиваясь только этим, мы сводим понимание государства до уровня коммерческой фирмы, пусть очень крупной и богатой.

Очевидно, что и в концепции публичных интересов эффективность государства не может быть замерена на основе какого-то одного критерия. Эта эффективность складывается, сложным образом мультиплицируясь, из множества факторов. Соответственно, нет и быть не может никакого одного универсального критерия оценки эффективности государства.

Мировой практике известны методики, позволяющие оценить инновационную составляющую развития, которая определяется либо в составе комплексных индексов конкурентоспособности, либо через специализированные инновационные индексы. При разработке модели оценки эффективности главным является создание системы сбалансированных показателей для характеристики системы в целом, способствующих количественной и качественной оценке результатов деятельности государственных органов и государственных служащих. Следует также учитывать, что если в качестве критериев эффективности государственного управления принимаются исключительно и только экономические показатели, то они отражают конкретные цифры в краткосрочной (в лучшем случае, среднесрочной) перспективе. В отличие от экономических показателей социальные показатели, как правило, не обладают подобной скоростью изменения.

Необходимо продолжать работу по совершенствованию методов оценки качества государственного управления, внедрять современные мировые стандарты финансовой отчетности в общественном секторе Российской Федерации. Поэтому система внутреннего финансового контроля должна быть ориентирована не на оценку гипотетического ущерба от пресеченных нарушений, а на возможность оценить результативность и эффективность деятельности органов государственного управления в целом.

И в этом контексте эффективность внутреннего государственного финансового контроля может оцениваться с помощью двух показателей: качествои и количеством рекомендаций по организации работы с бюджетными средствами и степенью достижения соответствующим ведомством своих целевых показателей результативности и эффективности.

Подготовила Е. П. БЕСПАЛОВА