Подпишитесь и выиграйте!
20

внешних дисков и аккумуляторов

Нас читают

Суд да дело

 06.03.2017    Неотвратимость наказания    № 1 • 2017    37142
Суд да дело

Государство последовательно увеличивает роль органов контроля в системе управления финансами, расширяя их полномочия, в том числе в сфере применения норм Кодекса об административных правонарушениях. Одновременно с рычагами воздействия контрольные органы приобрели ответственность за их эффективное использование. В современных реалиях задача проверяющего не ограничивается выявлением факта нарушения, за этим следует значительный блок действий, направленных на реализацию результатов проведения контрольного мероприятия, возбуждение дел об административной ответственности.

Елена Анатольевна ВОЛКОМУРОВА,
заместитель главы администрации — начальник Департамента финансов администрации МО ГО «Сыктывкар»

В настоящее время к числу проблемных вопросов реализации итогов контрольной деятельности можно отнести отсутствие достаточного опыта работы по составлению протоколов об административных правонарушениях и защите интересов финансового органа в судах. Одновременно особую актуальность приобретают проблемы правильной классификации и объективной оценки выявленных нарушений на предмет их устойчивости в случае осуществления защиты вынесенного решения в судебном органе.

В рамках реализации возложенных полномочий по составлению административных протоколов сотрудники Департамента финансов администрации МО ГО «Сыктывкар» по результатам контрольных мероприятий 2016 года составили протоколы об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых установлена статьями КоАП РФ: 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств»; частью 20 статьи 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль»; 19.7 «Непредставление сведений (информации)»; 15.15.7 «Нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет».

Нецелевое использование средств

Результаты контрольного мероприятия, в ходе которого установлен факт нецелевого использования бюджетных средств, стали предметом рассмотрения судами различных инстанций. В данной статье мы приводим полученный опыт.

Нормы
ЗАКОНА

С марта 2016 года должностные лица осуществляющего полномочия органа внутреннего муниципального финансового контроля наделены правом составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14–15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частью 20 статьи 19.5, статьей 19.6, статьей 19.7 КоАП РФ.

Предмет спора. При проверке отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности муниципального бюджетного учреждения установлен факт оплаты работ по проведению аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности за счет средств субсидии на выполнение муниципального задания. В качестве источника финансирования определены внебюджетные средства, в качестве правового основания расхода обозначен Федеральный закон РФ от 30 декабря 2008 года № 307‑ФЗ «Об аудиторской деятельности», в соответствии с положениями которого в перечень объектов, для которых аудит носит обязательный характер, муниципальные учреждения не включены. Указанное действие квалифицировано как нецелевое использование бюджетных средств.

Объекту контроля направлено предписание с требованием возмещения ущерба, причиненного в том числе и в результате нецелевого использования бюджетных средств. По факту нецелевого использования вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении с проведением административного расследования. Составленный протокол передан на рассмотрение в суд.

Решение суда. Принимая решение о прекращении дела за отсутствием состава административного правонарушения, суд исходил из следующего. Бюджетное учреждение не является получателем бюджетных средств в том смысле, который определен Бюджетным кодексом, и не является участником бюджетного процесса. Следовательно, в момент зачисления на счет бюджетного учреждения средства субсидии на выполнение муниципального задания теряют статус средств соответствующего бюджета и на них не распространяются требования бюджетного законодательства.

В качестве дополнительного обоснования решения приведены разъяснения норм бюджетного законодательства, данные в письме Министерства финансов РФ и Казначейства РФ от 26 сентября 2012 года № 02-13-07/3919, № 42-7.4-05/5.1-545 об исполнении судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных учреждений, и письме Министерства финансов РФ от 23 мая 2014 года № 02-03-11/24579.

Судом признано, что проведение аудиторской проверки было обусловлено задачами учреждения и являлось необходимым для реализации уставных целей. В плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения на момент оплаты услуг аудита в конце финансового года по статье 226 «Прочие работы, услуги» имелись денежные средства в размере, достаточном для оплаты суммы контракта. Вопрос определения источников поступления денежных средств на указанную статью расхода судом не рассматривался. Доводы департамента финансов об определении условиями контракта внебюджетных средств источником финансирования, отклонены и классифицированы как описка.

Судом также отмечено, что действующее законодательство допускает использование бюджетным учреждением остатков субсидии, предоставленной из бюджета и неиспользованной в текущем году, для достижения целей, ради которых эти учреждения созданы.

Промежуточным этапом разбирательств стало постановление о признании должностного лица муниципального бюджетного учреждения виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ, за невыполнение законного предписания органа муниципального финансового контроля с назначением ему наказания в виде административного штрафа.

Дальнейшие судебные разбирательства, затрагивающие вопрос нецелевого использования, прошли в арбитражным суде по иску учреждения о признании недействительным ненормативного правового акта (предписания).

Позиция заявителя. Необходимость проведения аудиторской проверки обусловлена требованиями статьи 20 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 214‑ФЗ, регулирующего определенную уставом учреждения деятельность. Для оплаты контракта на проведение аудита затрачены денежные средства, являющиеся экономией средств субсидии на выполнение муниципального задания 2014 года.

Доводы департамента финансов. В основу правовой позиции положен анализ плана финансово-хозяйственной деятельности (далее — план ФХД) и расходов, произведенных учреждением. План ФХД составляется и утверждается в порядке, установленном органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя в соответствии с общими требованиями, регламентированными приказом Минфина России от 28 июля 2010 года № 81н. План ФХД и определяет направления использования бюджетным учреждением субсидии на выполнение муниципального задания. При перераспределении денежных средств по направлениям расходования учреждение обязано обеспечить уточнение показателей плана. В соответствии с планом ФХД на начало 2015 года, пояснениями бюджетного учреждения денежные средства, выделенные на исполнение муниципального задания на 2015 год, распределены только на выплату заработной платы и отчисления от фонда оплаты труда. Экономия распределена согласно плану ФХД на шесть статей расходов.

В середине финансового года произведено первое распределение средств субсидии на выполнение муниципального задания на 2015 год, затрагивающее рассматриваемую статью расхода. На момент оплаты услуг аудита статья 226 «Прочие работы, услуги» плана содержит как средства экономии, так и средства субсидии на 2015 год. В соответствии с этим отследить расходование средств экономии по коду 226 «Прочие работы, услуги» возможно только до момента распределения средств субсидии на 2015 год.

Таким образом, именно анализ плана ФХД и расходования средств экономии, подтвержденных платежными поручениями, позволил оспорить доводы заявителя об использовании средств экономии предыдущего финансового периода для оплаты услуг и доказать в ходе судебного разбирательства, что остатка средств экономии 2014 года недостаточно для оплаты аудиторских услуг в декабре 2015 года.

Результат обжалования. Решением суда по делу № А29-8390/2016 от 21 декабря 2016 года предписание признано недействительным в части требования восстановить в бюджет суммы неиспользованного остатка экономии средств субсидии 2014 года на дату первого распределения средств субсидии на выполнение муниципального задания 2015 года на 226-ю статью расхода.

В остальной части оспариваемый ненормативный правовой акт признан не подлежащим изменению, оснований для удовлетворения заявленных требований судом не найдено.

Нормы закона

В силу положений статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В качестве аналогичных судом приведены выводы, сформулированные в определении Верховного суда РФ от 27 июня 2016 года № 308-КГ16-6750 по делу № А15-1533/2015, постановлениях Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 сентября 2016 года и Второго арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2016 года по делу № А17-5293/2015.

Ссылки муниципального бюджетного учреждения на то, что оно не является участником бюджетного процесса, а полученные им средства утратили статус бюджетных, в связи с чем исключается возможность и неэффективного, и нецелевого использования бюджетных средств, судом отклонены как несоответствующие действующему законодательству.

Проанализировав обстоятельства рассматриваемого дела, суд также признал необоснованными доводы бюджетного учреждения о том, что расходы на проведение аудиторской деятельности должны покрываться за счет средств муниципального бюджета, поскольку муниципальным заданием они не предусмотрены, проведение аудиторской проверки учреждением было обусловлено осуществлением предпринимательской деятельности.

Производство прекращено

К сожалению, у нас уже есть отрицательный опыт привлечения к административной ответственности по статье 15.15.7 «Нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет».

В ходе проверки исполнения сметы расходов на содержание функционального органа администрации в ответ на запрос ревизора получена информация об отсутствии таких документов. По данному факту проведено административное расследование с целью установления ответственного должностного лица. По результатам расследования, основываясь на пункте 1 статьи 221 БК РФ, пункте 8 Общих требований к порядку составления, утверждения и ведения бюджетной сметы казенного учреждения, утвержденных приказом Минфина России от 20 ноября 2007 года № 112н, утвержденной номенклатуре дел, возбуждено дело об административном правонарушении в отношении руководителя органа. Должностное лицо в момент составления протокола об административном правонарушении находилось в отпуске по уходу за ребенком, протокол составлен в его отсутствие.

Ревизия также установила отсутствие акта, подтверждающего передачу документов бухгалтерского учета при смене руководителя, обязанность составления которого определена частью 4 статьи 29 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402‑ФЗ «О бухгалтерском учете». Руководитель органа в судебном заседании вину не признала, пояснила, что сметы ею утверждались и находились в учреждении.

Оценив представленные доказательства, суд пришел к выводу, что бесспорных доказательств того, что руководитель совершил административное правонарушение, нет. Постановлением судьи Сыктывкарского городского суда от 26 января 2017 года по делу № 5-43/2017 производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.15.7 КоАП, прекращено.

В свою очередь, доводы департамента финансов о том, что условиями контракта (техническим заданием) по оказанию услуг на проведение аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности источником финансирования определены внебюджетные средства, данным судом признаны обоснованными.

Точка по данному делу пока не поставлена, апелляционная жалоба на решение Арбитражного суда направлена муниципальным бюджетным учреждением в вышестоящую инстанцию.

Дополнительно в качестве аналогичной судебной практики можно привести и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 июля 2016 года № 09АП-29393/2016-АК, в котором сделан вывод о том, что бюджетные средства всегда предполагают определенный режим использования, построенный на правовых ограничениях.

Следует отметить, что судебная практика, складывающаяся по вопросам нецелевого использования бюджетных средств, устанавливаемого в рамках контрольных мероприятий в отношении бюджетных и автономных учреждений — получателей субсидий на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, неоднозначна.

АВТОР предлагает обсудить

Мы просим читателей журнала поделиться практическим опытом защиты интересов в судебных органах по изложенной в данной статье тематике и видением путей решения обозначенных проблем.

Вывод

Резюмируя вышеизложенное, департамент финансов считает, что в условиях сложившейся экономической ситуации подход к расходованию бюджетных ассигнований, выделенных в качестве субсидии бюджетным и автономным учреждениям, не может сводиться к принципу «любые траты при достижении показателей задания».

Вместе с тем на практике применение механизма «отделения зерен от плевел», а именно определение целевого характера и соответствия произведенных расходов реальным потребностям учреждения для качественного выполнения государственного (муниципального) задания, вызывает затруднения.

На передний план должен выйти принцип эффективности использования бюджетных средств, определенный статьей 34 БК РФ, при котором достижение заданных результатов должно производиться с использованием наименьшего объема средств (экономность), достижение наилучшего результата — с использованием определенного бюджетом объема средств (результативность).