27
Октября
I Всероссийский конкурс
контрольно-ревизионных органов
Нас читают
userNULL
ORDERS
NULL
arEgoods
NULL
arXMLIDsSession
NULL
GOODS
NULL
string(0) ""

Татьяна Голикова – о бюджетных приоритетах и бюджетных механизмах

 21.04.2017       759
Татьяна Голикова – о бюджетных приоритетах и бюджетных механизмах

Председатель Счетной палаты Татьяна Голикова выступила на расширенной Коллегии Минфина России, состоявшейся 20 апреля 2017 года. В своем докладе она остановилась на вопросах, связанных с бюджетными приоритетами и бюджетными механизмами. Это было сделано на примере структуры расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Представляем полный текст доклада.

«Добрый день, уважаемые коллеги!

Я, наверное, повторюсь следом за Эльвирой Сахипзадовной (Набиуллиной), потому что Минфин является тем органом, с которым очень комфортно работать, потому что это профессиональный орган. По каким бы вопросам мы ни вели обсуждения, несмотря на то, что мы — орган, который проверяет, тем не менее, мы всегда находим точки соприкосновения и ключевыми элементами в данном случае являются обеспечение более эффективного использования средств федерального бюджета, и не только федерального бюджета, но и средств бюджетной системы.

Безусловно, на всех тех вопросах, которые относятся к широкому спектру вопросов, курируемых теперь Министерством финансов, невозможно в коротком выступлении отнестись каким-то образом. И поэтому я сегодня решила сосредоточить свое выступление на нескольких аспектах, которые связаны с очень важными, как мне кажется, вещами на этапе вступления уже в формирование бюджета 2018-2020 гг.

Я буквально в не очень длинном выступлении хотела бы сказать о тех вопросах, которые связаны с бюджетными приоритетами и бюджетными механизмами, причем сделать это на примере структуры расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Частично Антон Германович об этом говорил, но мне кажется, что есть проблемы, которые заставляют нас несколько по-иному задуматься над этим.

Мы сделали буквально четыре коротких слайда.

1.jpg

У вас на первом слайде сейчас основные характеристики федерального бюджета, причем за 2016 год это фактическое исполнение, 2017 год — это пока утверждённый бюджет, причем, как вы видите, здесь есть фактическая структура, то есть структура, по которой мы работаем, и приведенная структура.

Приведенная структура — это структура, которая делит федеральный бюджет, точнее фиксирует федеральный бюджет только на исполнении тех полномочий, которые за ним закреплены.

Если мы внимательно посмотрим, то разница между третьей и седьмой колонками этого слайда будет говорить о том, что у нас разница, то есть федеральный бюджет направляет на неисполнение своих полномочий в другие бюджеты бюджетной системы 2,7 трлн руб. Это достаточно существенная сумма. Это значит, что аккумулируются доходы на федеральном уровне, но направляются они, как правило, в бюджеты государственных внебюджетных фондов — это 1,5 трлн руб., и остальное направляется в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Если мы очистим эти средства от дотаций на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности, то останется чуть меньшая сумма — почти 2 трлн руб., но основную часть здесь будут составлять средства, которые передаются на сбалансированность бюджетов государственных внебюджетных фондов. Это чистая несбалансированность этих бюджетов и, второе, компенсация пониженных тарифов страховых взносов, которые установлены по отдельным отраслям деятельности.

И если мы после этого посмотрим приведенную структуру расходов федерального бюджета, это будет (следующий слайд, пожалуйста) структура функциональная федерального бюджета. Она приблизительно соответствует тем государственным программам, которые сегодня приняты на федеральном уровне.

2.jpg

И здесь вы видите, что на первом месте, если говорить о 2017 г., это расходы на социальную политику и, при этом, расходы на социальную политику вырвались на первое место только потому, что мы в январе заплатили единовременную выплату пенсионерам в объеме 221 млрд руб., а до этого социальная политика шла следом за расходами на национальную оборону.

И сейчас по 2017 г. по пока по тому бюджету, который мы исполняем на сегодняшний день, на первом месте у нас находится, как я уже сказала, социальная политика, затем национальная оборона, потом нацбезопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика и, наконец, государственное управление, общегосударственные вопросы.

При этом я хочу сказать, что ситуация, конечно, по факту исполнения бюджета изменится и будет приблизительно такой же, какой она была в 2016 году, после того, как будут внесены поправки в бюджет.

Почему я так говорю? Потому что на разделе общегосударственные вопросы как раз сосредоточены те резервы, которые идут на финансирование, в основном, национальной экономики, и сейчас происходит процесс принятия решений Правительством по раскассированию этих денег.

3.jpg

Следующий слайд, я бы хотела привлечь ваше внимание, это принципиально другая структура будет дальне, но это основные характеристики консолидированного бюджета субъектов.

4.jpg

Я хотела бы обратить внимание коллег из Минфина и из регионов, которые здесь присутствуют, на следующее.

Посмотрите, пожалуйста: несмотря на то, что к 1 марта были подписаны соглашения с субъектами Российской Федерации, которые получают дотации на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности, и эти соглашения предполагали, что субъекты Российской Федерации не должны наращивать свои бюджетные расходы, тем не менее, если вы посмотрите, то увидите, что по фактической структуре дефицит на 1 марта консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составляет 790 млрд руб.

Такая ситуация повторяется каждый год. Фактическое исполнение происходит совсем по-другому.

То есть, несмотря на наличие соглашений, несмотря на все те меры, которые Министерство финансов принимает, когда мы начинаем сводить консолидированные бюджеты, мы видим ровно то же самое, что было во все предыдущие периоды.

Еще раз хочу подчеркнуть, что это крайне неэффективное планирование со стороны региональных бюджетов.

Когда мы сейчас перейдем с вами к структуре, то вы увидите, почему там такое происходит, и какие расходы завышаются.

Покажите, пожалуйста, следующий слайд, это структура расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Вы видите, что здесь приоритеты принципиально другие при планировании расходов. Тут приоритеты, если посмотреть даже по долям, то растут расходы на социальную политику существенно по сравнению с 2016 г. и растут расходы на общегосударственные вопросы. Все остальное так или иначе находится в тех же пределах, в которых находилось в 2016 г.

Я хочу обратить внимание, Антон Германович (Силуанов), все-таки Ваше еще раз: когда Вы говорите, что достигнут беспрецедентно низкий дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по факту за 2016 г., это просто неисполнение тех бюджетов, которые они приняли. И расходная часть бюджетов у них в прошлом году против той росписи, которую они утвердили, не выполнена почти на 6 процентов. И этой ценой достигнут тот самый низкий дефицит, который мы получаем. А плановый — вот он какой. И получается, что, когда мы публично смотрим на эти цифры, то у нас возникает вопрос: завышенные расходы на социальную политику, что туда вшивается — не понятно, но никто этим особенно не утруждается. Общегосударственные вопросы — можно догадаться. Там по аналогии с федеральным правительством, скорее всего, стоят резервы. Но эти расходы не будут исполнены, так же, как они не были исполнены в предыдущие периоды.

И с учетом того, что вы осуществляете мониторинг (и мы вместе с вами) исполнения соглашений, которые подписаны, убедительная просьба обратить на это самое пристальное внимание, потому что потом опять будут возникать те же проблемы, которые возникали в предыдущие периоды, но уже на новом витке развития межбюджетных отношений.

Если мы посмотрим эту же структуру в приведенном виде, то, я хочу обратить ваше внимание, видите здесь резко падают расходы на здравоохранение, в 2017 году — 2%, это посчитанные расходы. Это расчетная цифра, она может быть в бюджетах субъектов не такая.

Почему она здесь такая маленькая? Потому что мы исключили здесь, поскольку это приведенная структура, мы исключили здесь платежи за неработающее население, страховые платежи за неработающее население, которые составляют 618 млрд рублей в бюджете 2017 года, и направляются в федеральный фонд обязательного медицинского страхования для последующего финансирования территориальных фондов на цели здравоохранения.

Очень странно, да? Доходная часть бюджетов субъектов Российской Федерации пополняется за счет налогов, страховые взносы платятся за счет расходов, за счет тех же налогов, которые поступают и пополняют бюджетную систему субъектов Российской Федерации.

Если мы сравним эту цифру, мы только в 2017 году приняли решение об увеличении финансовой помощи на выравнивание бюджетам субъектов на 100 млрд рублей.

Но если бы мы не принимали это решение, как переходный период, то у нас объем страховых платежей субъектов за неработающее население уже сравнялся с объемом дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. То есть это полностью исказило всю бюджетную систему.

И вот если вернуться на слайд назад, то даже при завышенных расходах бюджетов субъектов Российской Федерации, а с этим еще надо разбираться, у нас получается, что они могли бы свести свои бюджеты абсолютно без дефицита. Изменив, естественно, соответствующую структуру.

Теперь я бы хотела сказать несколько слов о тех механизмах, которые применяются для бюджетного планирования.

Мы грубо посчитали в преддверии сегодняшней Коллегии, сколько у нас средств, по которым нам нужно принять какое-то решение, это условный разрыв. К условному разрыву мы относим 2,6 трлн рублей. Это никак не корреспондируется с теми 2,7, о которых я говорила в начале, которые передает федеральный бюджет, это случайное совпадение, но туда, в том числе, попадают и эти 600 млрд платежей за неработающее население.

Мы считаем, это наша принципиальная позиция, что мы должны заняться поиском источников, для того чтобы освободить субъекты Российской Федерации от несвойственных им функций страхования платежей за неработающее население.

Понятно, что, наверное, не все категории неработающих там, они должны как-то ранжироваться. Наверное, у них должны быть дифференцированные ставки платы, но, тем не менее, это тема, которая сегодня существенно влияет на сбалансированность бюджетной системы и её отягощает.

Теперь, как я уже сказала, о бюджетных механизмах.

Уважаемые коллеги, 2014 год был годом, когда в качестве механизма бюджетного планирования были приняты государственные программы. Их было в перечне 43, принято 40. И сейчас мы работаем с 40 программами.

Но, в 2015 и 2016 гг. программы полноценно не работали, инструмент был приостановлен в виду понятных причин, экономического кризиса, внешних факторов и так далее. И в 2017 г. мы возобновили бюджетное планирование в форме государственных программ.

Но что мы на сегодняшний день имеем? Мы на сегодняшний день имеем, с точки зрения проектного планирования, в широком смысле этого слова, для планирования бюджета, Игорь Иванович (Шувалов), я к вам в данном случае обращаюсь, потому что Вы это курируете в Правительстве: 3 института, 40 государственных программ, 38 федеральных целевых программ и 11 проектов, новых, которые заработали с 2017 г. Внутри этих 11 проектов 18 паспортов программ, 2 приоритетных проекта и 2 приоритетные программы.

Программа — это большее широкое, исходя из закона о Стратегическом планировании, более широкий институт. Он вбирает в себя федеральные целевые программы и приоритетные проекты.

Теперь давайте посмотрим. Охватывают госпрограммы приблизительно 53% расходной части бюджета. Что мы на сегодняшний день имеем? На сегодняшний день мы имеем: на 20 апреля, по открытой части программ 2 (их 35) 2,5 тысячи показателей. Их невозможно отадминистрировать. Вот при всем желании никогда их невозможно отадминистрировать. И поэтому они все время пересчитываются, все время что-то с ними происходит и отследить, как эти программы влияют на экономику, влияют на социальную сферу, практически невозможно.

Дальше мы смотрим ту оценку, которую делает Министерство экономического развития по оценке эффективности программ. Оно делает это уже в течение трех лет, меняя методику, уточняя методику. В прошлом году оно сказало, мы тоже оцениваем, но я сейчас только об оценке Министерства экономического развития. 13 из 32 программ в 2015 г. на сумму 1,6 трлн руб., или 10,3% расходной части бюджета неэффективны. В этом году, за 2016 г., 2,1 трлн руб., или 12,8% от общего объема расходов неэффективны. Это материалы Минэкономразвития, я ничего не делаю. При этом есть в бюджетном законодательстве и у Правительства соответствующее постановление, которое говорит о том, что если Министерство экономического развития признало какие-то программы или мероприятия программ неэффективными, Правительство принимает решения исключить мероприятия, закрыть программы, наказать административно. Ничего не происходит. По тому же докладу Минэкономразвития 3 программы традиционно, ну случайно, я просто посмотрела, являются абсолютными аутсайдерами: «Развитие авиационной промышленности», «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» и «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации».

Я не берусь утверждать, почему именно эти программы. У нас было расхождение с коллегами из Минэкономразвития. Но «доступное жилье» у нас стало приоритетным проектом. Мы его не закрыли, а в приоритетные проекты отправили. Сейчас мы его докрутим, достроим — все будет более менее нормально.

Но я хочу обратить внимание, что мы ничего не сделали с ФЦП. Закон о стратегическом планировании говорит, что ФЦП должны умереть.

Понятно, почему они не умирают: они прижившийся и хорошо зарекомендовавший себя инструмент.

И самое главное, госпрограммы не охватывают бюджеты субъектов Российской Федерации в качестве источников финансирования расходов. Они не порождают расходные полномочия госпрограммы. А федеральные целевые программы охватывают субъекты Российской Федерации и порождают расходные полномочия. То есть более широкий институт с точки зрения охвата проблемы является более узким по отношению к тому, что существует.

Дальше пошли приоритетные проекты. Приоритетные проекты вообще формируются на основе совершенно других подходов. Я хочу обратить внимание, наверное, это правильный инструмент. У нас в бюджете пока не так много денег на приоритетные проекты: 183 млрд руб. по росписи. Из них почти 102 млрд руб. — в пользу субъектов Российской Федерации. Но я хочу заострить внимание на этом только по одной причине: по причине того, что субъекты не рассматривают это как новый механизм управления бюджетными ресурсами. Субъекты рассматривают это как некую аналогию бывших национальных проектов, и ничего не происходит в сознании наших коллег из субъектов Российской Федерации для того, чтобы по-другому отнестись к этому институту, чтобы он, возможно, впоследствии стал инструментом бюджетного планирования.

Недостатки, которые на этом этапе, как нам кажется, нужно преодолеть в этом проектном планировании, мы к ним относим следующие. Это сложная совершенно организационная структура управления проектной деятельностью, которая сейчас заявлена. Она включает постоянные, временные, обеспечивающие, вспомогательные органы.

Дальше: полномочия, которые закреплены за органами и должностными лицами нескоординированны, неопределенна ответственность участников проектной деятельности за соблюдением установленных полномочий, периодичность проведения качества подготовки и полноты содержания этого паспорта приоритетного проекта. Несогласованность с субъектами. Здесь я хочу обратить внимание на следующие: 350 контрольных точек, 100 показателей. Это помимо тех, которые есть в госпрограммах. Эти 350 и 100 должны, каким-то образом отслеживаться. 214 соглашений заключено с субъектами Российской Федерации. При этом мы провели выборочный анализ этих соглашений, и, к сожалению, мы не видим взаимосвязи, которая должна прослеживаться.

В соглашениях никак не установлена привязка к тем контрольным точкам, которые установлены в паспортах проектов. На примере паспорта приоритетного проекта развития санитарной авиации: установлено значения показателя «доля лиц госпитализированных по экстренным показаниям в течение первых суток» на 2017 г. — 71%. Это средний показатель по всем субъектам. В соглашениях плановое значение аналогичного показателя установлено значительно ниже: Калмыкия — 55,8%, Хакасия — 59,3%, Магаданская область — 60,2%. Как 71% то достигнуть? Как потом отследить, как с этим со всем срастить?

Самое главное, что это практически везде. И субъектам Российской Федерации, наверное, не потому что они не хотят, а потому что особо никто им не говорит, а что с этим делать и как этот институт будет использован.

Сейчас Вы определили, Дмитрий Анатольевич (Медведев), 5 пилотных госпрограмм, которые с 2018 г. (и Антон Германович о них говорил) должны стать пилотами для нового программного планирования.

Но я еще хочу сказать, я об этом говорила на совещании у Дмитрия Анатольевича, не полетят никуда эти госпрограммы в том виде, в котором они сегодня есть: они не гибкие, они забюрокраченные, они содержат огромное количество показателей, они не вписываются в сегодняшнее нормативное взаимодействие с субъектами Российской Федерации.

Если мы реально хотим внедрять проектное планирование, если мы хотим добиваться тех экономических показателей, которые генерируют экономический рост за счет бюджета, тогда мы должны принципиально по-другому на это посмотреть.

Свои соображения частично мы высказывали, готовы высказывать их еще, но очень важно понять ( я возвращаюсь к цифре 2,6 трлн руб.): нам все равно нужно искать источники закрытия с двух сторон этой цифры.

Какие способы? Способы, конечно, — это улучшение налогового администрирования, которое сейчас происходит в налоговой службе, и за счет этого, возможно, изменения конфигурации налоговой системы по соответствующим видам налогов в рамках Поручения, которое дал Президент. Второе, это работа по достаточно серьёзному разграничению полномочий не только между субъектами Российской Федерации, но и еще государственными внебюджетными фондами, которые всегда выпадают из спектра внимания наших коллег. Это более эффективное планирование. Под эффективным планированием я понимаю не только то, что я сейчас сказала, но и то, что связано с институциональными изменениями в отдельных направлениях расходов, которые сегодня администрирует вся бюджетная система, а не только федеральный бюджет.

Спасибо!"

Источник: http://audit.gov.ru/structure/golikova-tatyana-alekseevna/speeches/30018/