Подпишитесь и выиграйте!
20

внешних дисков и аккумуляторов

Нас читают

Аудит в сфере закупок: проблемы практического применения правовых норм

 09.03.2017    № 2 • 2017    9366

В ходе работы Контрольно-счетной палаты Москвы по осуществлению аудита в сфере закупок выяснилось, что данный вид деятельности нуждается в более четком регулировании на законодательном уровне. В частности, необходимо точно разделить полномочия государственных органов, конкретизировать положения по аудиту в сфере закупок на законодательном уровне, выработать единые подходы к его организации для всех КСО Российской Федерации.

КУЛИКОВ.png

Иван Николаевич КУЛИКОВ,заместитель начальника сводно-правового отдела инспекции № 3 Контрольно-счетной палаты Москвы, кандидат экономических наук

СИНЮКОВ.png

Владислав Вячеславович СИНЮКОВ,начальник сводно-правового отдела инспекции № 3 Контрольно-счетной палаты Москвы

Четко разграничить полномочия

Статьей 99 Федерального закона № 44-ФЗ предусмотрен контроль в сфере закупок со стороны государственных (муниципальных) органов в соответствии с их функциями, в пределах установленных полномочий. Возникает резонный вопрос: как аудит в сфере закупок, осуществляемый КСО, соотносится с контролем в сфере закупок, осуществляемым органами, уполномоченными на контроль в сфере закупок. В настоящее время ответ на него отсутствует.

Другими словами, имеется явная проблема разграничения полномочий в сфере закупок между государственными органами. В качестве подтверждения приведем следующий пример.

В связи с принятием Федерального закона от 3 июля 2016 года № 318-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» полномочия инспекторов Счетной палаты, а также уполномоченных должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов РФ, установленные пунктом 3 части 5 статьи 28.3 КоАП, были расширены путем включения в перечень составов нарушений, по которым указанные должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, частями 1–3 статьи 7.29.3 КоАП (нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок при планировании закупок), а также частью 8 статьи 7.32 КоАП (нарушение порядка заключения, изменения контракта).

Нормы закона

Общие положения по проведению аудита в сфере закупок закреплены в статье 98 Федерального закона № 44-ФЗ. Полномочия по аудиту в сфере закупок реализуются Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и контрольно-счетными органами муниципальных образований путем проведения экспертно-аналитической, информационной и иной деятельности посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Вместе с тем в рамках полномочий Счетной палаты, а также КСО субъектов РФ и муниципальных образований, определенных статьей 98 Федерального закона от № 44-ФЗ, указанные органы осуществляют аудит в сфере закупок. При этом контрольными полномочиями в сфере закупок они не наделены.

В целях устранения сложившейся правовой коллизии, исключения проблемы дублирования полномочий КСО с иными органами контроля в сфере закупок 7 февраля 2017 года издан Федеральный закон № 11-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О Счетной палате Российской Федерации“ и статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», которым в том числе осуществлен возврат к прежней редакции статьи 28.3 КоАП, исключающей из полномочий должностных лиц Счетной платы и КСО право составлять протоколы об административных правонарушениях по вышеуказанным нарушениям в сфере закупок.

Конкретизировать аудит в сфере закупок на законодательном уровне

Другая проблема — отсутствие конкретизации ряда вопросов по организации и проведению аудита в сфере закупок на законодательном уровне. Вследствие чего у контрольно-счетных органов РФ нет единого понимания реализации своих полномочий в данной сфере.

Во-первых, на законодательном уровне отсутствует определение аудита в сфере закупок. В части 2 статьи 98 Федерального закона № 44-ФЗ говорится лишь, что КСО в пределах своих полномочий «осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона». Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а также, например, Закон города Москвы от 30 июня 2010 года № 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы» не определяют государственные закупки как предмет контроля КСО.

При этом следует отметить, что в этих двух законах говорится о «контроле за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации», что в том числе включает в себя и контроль за использованием бюджетных средств посредством государственных закупок.

Следствием указанного является отсутствие единой методологической базы по аудиту в сфере закупок на уровне КСО. А ведь с момента наделения КСО данными полномочиями прошло более трех лет.

Комиссия по вопросам методологии Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате РФ продолжает разработку типового проекта стандарта по проведению аудита в сфере закупок контрольно-счетными органами РФ, который в настоящее время не утвержден. В результате Счетная палата РФ, КСО субъектов РФ утверждают внутренние методологические документы по организации и проведению аудита в сфере закупок, в которых предлагаемые подходы могут иметь различия.

Мы проанализировали сведения, содержащиеся на официальных сайтах Счетной палаты РФ, 83 КСО субъектов РФ (за исключением контрольно-счетных органов Камчатского края и Костромской области, данные по которым отсутствовали), а также на портале Счетной палаты РФ и Совета КСО. В итоге выяснилось, что 66,7% контрольно-счетных органов РФ приняли внутренние методические документы, регулирующие деятельность по аудиту в сфере закупок.

Контрольно-счетная палата Москвы с 2015 года осуществляет аудит закупок с учетом принятых палатой в 2014 году методических рекомендаций по организации и осуществлению сбора информации для аудита в сфере закупок в ходе контрольных мероприятий. Разработанные методические рекомендации позволили конкретизировать ряд вопросов, вытекающих из полномочий, определенных федеральным законодательством. А именно:

привести к единообразию применяемую терминологию в части законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки;

например

Контрольно-счетная палата Москвы и Счетная палата РФ своими внутренними документами[1] установили собственные определения указанных категорий. Ряд имеющихся в них положений по своей сути различаются. Например, в части определения эффективности расходов на закупки. Так, у КСП Москвы эффективность расходов на закупки рассматривается как «отсутствие избыточных и безрезультатных затрат, неиспользования (неполного использования) средств бюджета города Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, а также результативность и своевременность расходов». А у Счетной палаты РФ под эффективностью расходов на закупки понимается «эффективное применение имеющихся ресурсов, а также обеспечение с учетом соблюдения принципов контрактной системы в сфере закупок лучших условий исполнения контракта (по сравнению с другими участниками закупок) на основе критериев, указанных в документации о закупке, при одновременном достижении запланированных целей осуществления закупок».

привести к единообразию проведение всех контрольных мероприятий в части сбора информации для аудита в сфере закупок;

утвердить типовые формы сбора информации по результатам контрольных мероприятий в части закупок.

Во-вторых, в части 3 статьи 98 Федерального закона № 44-ФЗ предполагается, что КСО осуществляют проверку, анализ и оценку информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки. Вместе с тем конкретные определения данных категорий на законодательном уровне применительно к аудиту в сфере закупок не установлены.

Пишем мэру

КСП Москвы помимо обобщенной информации о результатах аудита в сфере закупок, размещаемой в единой информационной системе в сфере закупок, направляет информационные письма о результатах аудита закупок в адрес председателя Московской городской думы и мэра Москвы.

В результате КСО для осуществления своей деятельности по аудиту в сфере закупок вынуждены самостоятельно устанавливать определения данных категорий, которые, как показывает практика, могут различаться. А это, в свою очередь, несет в себе риски различий при формировании выводов КСО.

В-третьих, часть 4 статьи 98 Федерального закона № 44-ФЗ предполагает, что КСО готовит предложения, направленные на совершенствование контрактной системы в сфере закупок. В то же время механизмы реализации предложений КСО на законодательном уровне отсутствуют, нормы, регулирующие данный процесс, не определены.

В-четвертых, часть 4 статьи 98 Федерального закона № 44-ФЗ закрепляет за КСО обязанность по размещению в единой информационной системе в сфере закупок обобщенной информации о результатах аудита в сфере закупок. Вместе с тем на законодательном уровне не урегулированы и не определены:

контрольные сроки и периодичность размещения обобщенной информации КСО, что в настоящее время приводит к существенным различиям в подходах. Например, имеются случаи размещения обобщенной информации КСО за полугодие (Контрольно-счетная палата Тамбовской области, Контрольно-счетная палата Люберецкого муниципального района Московской области), за девять месяцев (Счетная палата Республики Татарстан, Контрольно-счетная палата Иркутской области) и за год (Контрольно-счетная палата Москвы, Счетная палата РФ, Счетная палата Новгородской области). Кроме того, обобщенная информация за отчетный период размещается КСО в разные сроки. Так, обобщенная информация Счетной палаты РФ за 2015 год размещена 30 марта 2016 года, Контрольно-счетной палаты Москвы — 16 июня 2016 года;

критерии формирования и набор показателей, характеризующие итоги деятельности органа аудита в сфере закупок, отражающиеся в обобщенной информации, что приводит к различным подходам к ее структуре. Например, отдельные КСО размещают в единой информационной системе в сфере закупок развернутые итоговые отчеты (Контрольно-счетная палата Москвы, Счетная палата РФ, Контрольно-счетная палата городского округа Подольск). А другие — краткую статистическую информацию, стандартизированную в виде приложения в табличной форме (Счетная палата Республики Татарстан, Контрольно-счетная палата Московской области, Контрольно-счетная палата города Ростова-на-Дону, Контрольно-счетная палата Республики Хакасия).



[1] Методические рекомендации по организации и осуществлению сбора информации для аудита в сфере закупок в ходе контрольных мероприятий, утвержденные приказом председателя Контрольно-счетной палаты Москвы от 18 июля 2014 года № 41/01-05 в редакции от 27 октября 2016 года.

Методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок, утвержденные коллегией Счетной палаты РФ протоколом от 21 марта 2014 года № 15К (961).