Классификатор нарушений: практика применения

Задачей контрольных органов является не только вскрытие фактов нарушений и недостатков при использовании средств, но и выработка конструктивных, разумных и реализуемых предложений, способствующих тому, чтобы возникшие ситуации не повторялись впредь. Такая работа, направленная на корректировку принимаемых управленческих решений, возможна при условии четкой классификации выявленных аудиторами контрольно-счетных органов нарушений. Основные проблемы классификации нарушений обсудили представители контрольно-счетных органов Северо-Западного федерального округа на межрегиональном семинаре-совещании, состоявшемся в Вологде.

Роль и значение классификации нарушений

В целях унификации практики работы Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, использования единых подходов к определению нарушений, выявляемых в ходе осуществления внешнего государственного (муниципального) контроля, был разработан и утвержден классификатор нарушений. Основу документа составляют требования нормативных правовых актов.

Классификатор нарушений позволил решить проблему неоднозначной квалификации схожих нарушений, определил четкое нормативное обоснование каждого состава нарушения исходя из полномочий, законодательно установленных для контрольно-счетных органов. Практически полностью снял вопрос о сопоставимости отчетных данных по контрольной и экспертно-аналитической деятельности органов внешнего финансового контроля. Документом заложены основы формирования консолидированной отчетной информации о деятельности системы контрольно-счетных органов в Российской Федерации.

Основные подходы методологии классификации нарушений при осуществлении внешнего государственного аудита и контроля были озвучены директором департамента внешних связей Счетной палаты РФ А. В. Базиным. Система классификатора позволяет составить общие аналитические данные как по определенной проверке, так и в динамике за определенный период времени. Сводные оценки качества управления бюджетными ресурсами конкретного бюджетополучателя учитывают совокупность установленных нарушений и недостатков по конкретным составам и признакам. Очевидный плюс — это унификация отчетности всей системы контрольно-счетных органов, что особенно важно в условиях повышения открытости общественных финансов для граждан.

Опыт использования классификатора

Вместе с тем в ходе межрегионального семинара-совещания были отмечены вопросы, не нашедшие пока отражения в классификаторе нарушений или отраженные недостаточно полно.

Так, заместитель председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга Ю. С. Русакова в числе неурегулированных обозначила вопросы, касающиеся особенностей классификации некоторых нарушений, базовые вопросы по выработке и применению единых терминов и определений, а также основные подходы к определению укрупненных показателей. Кроме того, Русакова заострила внимание на унификации подходов к определению эффективности расходования бюджетных средств. Применение классификатора, по ее мнению, показывает необходимость его дополнения нарушениями, допускаемыми на этапе формирования проектов бюджетов, при формировании и исполнении внебюджетных фондов. В ряде случаев имеет место недостаточная однозначность отнесения нарушений к стоимостной или нестоимостной группе.

Проверочные мероприятия Контрольно-счетной палаты Мурманской области позволили сформировать ряд предложений в части дополнения классификатора правовой оценкой ряда нарушений (недостатков), возникающих при неисполнении инструкций Министерства финансов РФ по формированию и исполнению бюджета, а также по организации бюджетного процесса. Кроме того, как отметила председатель КСП Е. В. Кашапова, в настоящее время отсутствуют общие подходы классификации нарушений при неисполнении ведомственных инструкций в части расходования бюджетных средств.

Важно

Среди достоинств классификатора нарушений объективно можно выделить следующие:

Разработан на основе принципа законности и призван обеспечить единство классификации нарушений.

Предусматривает только классификацию нарушений, так как классификация недостатков не отвечает принципу законности.

Определяет возможность однозначной группировки выявляемых нарушений в целях их единообразного отражения в отчетах.

Предусматривает указание на меры ответственности, установленные Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Обеспечивает контроль полного отражения итогов контрольного мероприятия в информационной системе.

Мнение

«Взаимодействие всех контрольных органов должно строиться на единых подходах оценки эффективности и результативности деятельности проверяемых объектов».

Заместитель губернатора Вологодской области,
начальник Департамента финансов области В. Н. Артамонова

Методические разработки по оценке последствий нарушений и недостатков были презентованы заместителем председателя Контрольно-счетной палаты Москвы В. В. Литвинцевым. Так, по мнению докладчика, ключевое понятие в системе классификации нарушений и недостатков, принятой в КСП столицы, — это «ущерб». Определение данного понятия также появилось в проекте Бюджетного кодекса. Однако оно не охватывает все виды ущерба, выявляемого в ходе государственного финансового контроля. Например, недопоступление государственной (муниципальной) собственности. Кроме того, ущерб здесь рассматривается только как следствие допущенных нарушений, не учитывается возможность ущерба в результате неэффективных действий. Контрольно-счетной палатой города Москвы даны предложения в Министерство финансов РФ по уточнению понятия «ущерб», исходя из результатов экспертной и проверочной деятельности.

В классификаторе нарушений не преду­смотрено такой группы нарушений, как неэффективные расходы. Однако, как показывают результаты проведенных контрольных мероприятий, все контрольно-счетные органы выявляют несоблюдение принципа эффективности использования бюджетных средств, определенного статьей 34 Бюджетного кодекса. Заместитель председателя Контрольно-счетной палаты Новгородской области О. В. Николаенко предложила выявленные факты неэффективного распоряжения финансовыми средствами и имуществом разделить на следующие группы:

1) расходование бюджетных средств без достижения требуемого (заявленного) результата;

2) неиспользование приобретенного имущества в течение длительного времени (год и более);

3) предоставление из бюджета денежных средств на цели, не отвечающие потребностям;

4) расходование бюджетных средств с превышением необходимого (возможного) объема затрат, но при получении требуемого результата.

Мнение

«В практику работы органов внешнего финансового контроля прочно вошел аудит эффективности, результативности, экономичности и продуктивности использования государственных, финансовых и материальных ресурсов. На основе сделанного анализа органы государственной власти Вологодской области принимают важные управленческие решения, направленные на устранение выявленных недостатков и повышение эффективности использования бюджетных средств».

Заместитель губернатора Вологодской области, полномочный представитель губернатора
и правительства области в Законодательном собрании области Э. Н. Зайнак

Мнение

«Четкая классификация аудиторами выявленных нарушений позволяет оперативно корректировать принимаемые решения, это один из приоритетов работы контрольно-счетных органов».

Председатель Законодательного собрания Вологодской области А. Н. Луценко

Нарушения при выполнении строительно-монтажных работ стали основным аспектом выступления председателя Контрольно-счетной палаты города Череповца С. С. Ивахненко. По его словам, в классификаторе недостаточно детализированы нарушения, выявляемые контрольно-счетными органами в ходе проверок целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на объекты капитального строительства и ремонта. В ходе таких контрольных мероприятий выявляются многочисленные факты нарушений норм Гражданского и Градостроительного кодексов, строительных норм и правил, технических регламентов, которые зачастую являются причиной некачественного выполнения работ и завышения их объемов и, как следствие, приводят к необоснованному расходованию бюджетных средств.

Выводы и предложения

Участники межрегионального семинара-совещания контрольно-счетных органов Северо-Западного федерального округа отметили необходимость продолжать мониторинг применения классификатора, в том числе на муниципальном уровне, по итогам которого готовить предложения по актуализации документа.

Кроме того, по итогам мероприятия участники совещания сочли необходимым обратиться к комиссии Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате РФ с предложением рассмотреть возможность:

систематизации типовых примеров выявляемых фактов по каждому составу нарушений классификатора на основе анализа результатов деятельности контрольно-счетных органов;

подготовки порядка расчета суммы и количества выявленных нарушений по каждому пункту классификатора;

подготовки сводного перечня типовых примеров неэффективного использования ресурсов на основании сложившейся практики оценки бюджетной эффективности контрольно-счетными органами субъектов РФ, при этом принять во внимание подход к определению недостатков и неэффективного использования бюджетных средств и имущества исходя из явных или возможных последствий совершенных управленческих действий на объектах контроля.

В. И. путевая

Мнение

«Классификатор нарушений принят, и все органы внешнего государственного и муниципального финансового контроля обязаны его применять. Однако практические проверки показывают необходимость актуализации классификатора».

Председатель Контрольно-счетной палаты Вологодской области И. В. Карнакова