Подпишитесь и выиграйте!
20

внешних дисков и аккумуляторов

Нас читают

Проблемы и перспективы государственных программ

 09.03.2017    № 2 • 2017    2134
Проблемы и перспективы государственных  программ

Эффективность госпрограмм во многом зависит от того, насколько детально продуманы их место в системе стратегического планирования государства, полномочия распорядителей бюджетных средств, отведенных на их реализацию, а также возможности контроля за их использованием. Анализ существующего положения показывает, что в данной области имеется ряд проблем, требующих изучения и проработки.

Анастасия Викторовна СЛИЗНЕВА,
заместитель начальника сводно-правового отдела сводно-аналитической инспекции Контрольно-счетной палаты Москвы

Из истории

Внедрение госпрограмм в бюджетный процесс было предусмотрено Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. В Бюджетном кодексе РФ понятие госпрограмм появилось только в 2013 году. Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 104‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» было установлено, что составление проекта бюджета основано в том числе на государственных (муниципальных) программах, и определены базовые положения по разработке госпрограмм на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

На практике институт госпрограмм начал внедряться в бюджетный процесс раньше. При этом региональный опыт опережал федеральный.

Так, программная классификация расходов бюджета в городе Москве реализуется с 2012 года с принятием Закона города Москвы от 7 декабря 2011 года № 62 «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов». На момент утверждения бюджета было принято 15 госпрограмм города Москвы. На федеральном же уровне переход на программный бюджет был осуществлен, начиная с бюджета 2014 года (Федеральный закон от 2 декабря 2013 года № 349‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»).

Определимся с понятиями

Государственные программы представляют собой систему мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам) и инструментов государственной политики (обеспечивающих достижение приоритетов и целей в сфере социально-экономического развития) и являются механизмом реализации концепции бюджетирования, ориентированного на результат.

Приоритетность госпрограмм под вопросом

Внедрение в бюджетный процесс института госпрограмм как на федеральном, так и на региональном уровнях осуществлялось в условиях множественности существования иных видов программно-плановых документов, таких как целевые и ведомственные программы, проекты, схемы территориального развития, стратегии, прогнозы и планы социально-экономического развития. При этом в федеральном Порядке разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм Российской Федерации (утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588) установлена приоритетность госпрограмм лишь по отношению к федеральным и ведомственным целевым программам (п. 3 порядка).

Закрытый перечень документов, а также правовые основы стратегического планирования, государственного и муниципального управления и бюджетной политики на федеральном, региональном и местном уровнях были установлены Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (рисунок). В том числе были определены принципы, задачи, участники стратегического планирования по уровням власти и их основные полномочия.

Факт принятия указанного федерального закона свидетельствует о намерениях применить системный подход к управлению социально-экономическим развитием страны, внедрить единый механизм реализации стратегических целей и задач. Статья 11 Федерального закона № 172‑ФЗ определяет состав документов стратегического управления по уровням власти (федеральный, региональный, местный), по этапам стратегического планирования (целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование), отдельно выделяет документы, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципам.

Определимся с понятиями

В отличие от традиционной модели бюджетирования бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему бюджетного планирования, связывающую объем бюджетных расходов с реализацией приоритетов государственной экономической политики, а также предусматривающую оценку эффективности затраченных ресурсов. При этом распределение финансовых средств осуществляется в соответствии с целями социально-экономического развития.

Как следствие, повышается ответственность работников за эффективность бюджетных расходов, что сопровождается увеличением самостоятельности в расходовании бюджетных средств. То есть при бюджетировании, ориентированном на результат, распорядители бюджетных средств приобретают полномочия по частичному перераспределению средств бюджета между мероприятиями и подпрограммами, а также использованию сэкономленных средств в рамках установленных лимитов бюджетных обязательств.

Логика изложения статьи 11 косвенно свидетельствует об иерархичности документов стратегического планирования по уровню власти и этапам стратегического управления. Однако четких взаимосвязей между документами одного уровня 172‑ФЗ не установлено.

Так, статьями 30 и 38 Закона № 172‑ФЗ определено, что схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ основываются на положениях стратегий, а также на отраслевых документах стратегического планирования. Статьями 28 и 37 определено, что госпрограммы Российской Федерации и субъектов РФ разрабатываются органами власти для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития, определенных в стратегии социально-экономического развития, отраслевых документах стратегического планирования. Однако взаимосвязь между схемами территориального планирования и госпрограммами не установлена, вследствие чего согласованность между этими документами может нарушаться.

например

Так, в Москве отсутствует стратегия социально-экономического развития. Цели и задачи социально-экономического развития, конкретные его показатели установлены в госпрограммах города Москвы. Однако порядок утверждения схемы территориального планирования Москвы — Генерального плана — предполагает его приоритетность по отношению к госпрограммам города Москвы. Дело в том, что в соответствии с Бюджетным кодексом госпрограммы утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (постановлением Правительства Москвы), а Генеральный план в соответствии с частью 3 статьи 63 Градостроительного кодекса РФ — законодательным органом государственной власти (законом, принимаемым Московской городской думой).

Таким образом, документ, предусматривающий территориальное развитие субъекта РФ, обладает большей юридической силой, чем документы, определяющие цели, задачи и показатели социально-экономического развития. Кроме того, горизонт планирования госпрограмм является среднесрочным (в Москве большинство госпрограмм разработано на пятилетний период, и ежегодно период планирования продлевается), а Генерального плана — долгосрочным (в Москве — до 2035 года). Закон № 172‑ФЗ данной юридической коллизии не разрешает.

Контроль реализации госпрограмм

По мнению автора, одной из основных проблем института госпрограмм является определение их сущности. Либо они представляют собой исключительно рамочный документ, детализирующий направления и цели в стратегии социально-экономического развития, либо являются реальным инструментом управления, с помощью которого можно устанавливать цели и задачи локального характера на краткосрочную перспективу во взаимосвязи с показателями социально-экономического развития.

В первом случае госпрограммы должны:

детализировать цели и задачи, определенные стратегией социально-экономического развития, по соответствующим сферам государственного управления на ближайшие один-два бюджетных цикла;

определять только конечные результаты реализации государственной политики в соответствующих сферах государственного управления;

предусматривать систему ключевых мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей и задач;

оценивать и прогнозировать влияние негосударственного сектора на достижение поставленных целей и задач;

устанавливать ответственных за достижение целей и задач, выполнение ключевых мероприятий исполнителей.

В этом случае решение о разработке детальных планов реализации госпрограмм с установкой промежуточных результатов реализации мероприятий принимается исполнителями самостоятельно.

В случае если госпрограммы воспринимаются как реальный инструмент управления, они превращаются в скоординированный по срокам детальный краткосрочный план конкретных мероприятий, выполнение которых измеряется промежуточными результатами, связанными с показателями социально-экономического развития, за достижение которых установлена ответственность исполнителей. Детальное планирование мероприятий и показателей на среднесрочный период представляется нецелесообразным, достаточно осуществлять прогноз по ключевым параметрам госпрограмм.

«Наш город» принимает жалобы

Успешным примером использования территориального разреза мероприятий госпрограмм и максимально возможной детализации выполняемых работ служит государственная информационная система «Наш город» — геоинформационный портал города Москвы. На портале жители столицы могут оставить жалобу на наличие проблем различной тематики, включая благоустройство многоквартирных домов, дворов, тротуаров, детских площадок, дорог, качество работы поликлиник, многофункциональных центров, содержание строительных площадок и прочее. За рассмотрение каждой жалобы и решение обозначенных в ней вопросов установлена ответственность чиновников — соответствующий мониторинг на постоянной основе осуществляет аппарат мэра и Правительства Москвы. Однако это лишь отдельный проект, реализуемый в рамках конкретной госпрограммы «Открытое правительство». Подобная детализация самих госпрограмм как в территориальном разрезе, так и по масштабам работ не реализована.

При использовании госпрограмм как реального инструмента управления важным их элементом становится территориальный разрез мероприятий и показателей их выполнения. В частности, на примере Москвы масштаб планирования должен быть настолько конкретным, чтобы житель каждого района мог знать, что, когда и где будет построено, отремонтировано, введено в эксплуатацию и т. д. При условии обеспечения открытости такой информации в значительной степени возрастет интерес общественности и, как следствие, ответственность исполнителей госпрограмм.

Кроме того, в госпрограмме важно отражать результаты предоставления государственных услуг, выполнения работ, производства и закупок товаров и услуг. То есть в ней должны фигурировать показатели государственных заданий, соглашений о предоставлении субсидий и государственных контрактов. В настоящее время данная информация может быть получена из различных источников: общероссийских информационных систем, официальных сайтов органов исполнительной власти города Москвы.

Так, информация о закупках содержится как на официальном сайте РФ для размещения информации о размещении заказов zakupki.gov.ru, так и в единой автоматизированной информационной системе торгов города Москвы. Информация о государственном задании и его исполнении, об операциях с целевыми средствами из бюджета аккумулируется на официальном сайте для размещения информации о государственных учреждениях bus.gov.ru.

Помимо этого государственные задания и отчеты об их исполнении в течение месяца после утверждения должны быть размещены на официальных сайтах органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителей государственных учреждений. Информация о результатах предоставления субсидий юридическим лицам (кроме государственных учреждений), индивидуальным предпринимателям и физическим лицам должна быть опубликована на официальных сайтах уполномоченных органов и на официальном сайте Департамента города Москвы по конкурентной политике.

В дополнение к тому, что информация, необходимая для оперативного контроля реализации госпрограмм, разрознена по источникам, отсутствует возможность ее поиска и систематизации по коду бюджетной классификации (за исключением информации о закупках города). В итоге синтезировать информацию о детализированных показателях выполнения госпрограмм из различных информационных источников с использованием бюджетной классификации на текущий момент не представляется возможным.

Таким образом, роль госпрограмм в системе документов стратегического планирования нуждается в уточнении, а процесс контроля их реализации — в дополнительной проработке.

49.png