Проблемы административной практики

Изменения, внесенные Федеральным законом № 252‑ФЗ в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях РФ, устранили пробелы в законодательстве, связанные с применением мер административной ответственности за финансовые нарушения, и позволили ввести в практику действенные методы наказания в виде наложения административных штрафов. Тем не менее в КоАП РФ еще имеются правовые пробелы, затрудняющие работу органов внутреннего государственного финансового контроля и затягивающие процесс исполнения возложенных полномочий.

За 2015 и 2016 годы по материалам проверок Министерства финансов Пензенской области в рамках реализации полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю возбуждено и рассмотрено 47 административных дел, в том числе: 4 — за нецелевое использование бюджетных средств (статья 15.14 КоАП РФ), 5 — за грубое нарушение требований к бухгалтерскому учету и бухгалтерской (финансовой) отчетности (статья 15.11 КоАП РФ), 19 — за нарушение порядка представления бюджетной отчетности (статья 15.15.6 КоАП РФ), 9 — за несоблюдение условий предоставления субсидий (статья 15.15.5 КоАП РФ), 6 — за нарушение порядка заключения, изменения контракта (статья 7.32 КоАП РФ), 4 — за нарушение законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок при планировании закупок (статья 7.29.3 КоАП РФ).

Несмотря на результативность административной практики, мы считаем, что в КоАП РФ имеются правовые пробелы, противоречия и неоднозначное толкование отдельных норм, что существенным образом затрудняет работу органов внутреннего государственного финансового контроля и затягивает процесс исполнения возложенных полномочий.

Проблема 1

До настоящего времени не урегулирован порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, возбужденных прокурорами в отношении средств местных бюджетов. Статья 23.1 КоАП РФ наделяет судей полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.1, 15.14–15.15.6 КоАП РФ, в отношении средств местных бюджетов только в случаях, если дела возбуждены уполномоченным должностным лицом органа муниципального финансового контроля. При этом дела, возбужденные прокурорами, остались вне компетенции судей.

Действие этой нормы вызвало немало споров между мировыми судьями и Министерством финансов Пензенской области, в которое стали поступать для рассмотрения дела об административных правонарушениях, возбужденные районными прокурорами. Однако в соответствии со статьей 23.7.1 КоАП РФ органы исполнительной власти субъектов, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (в нашем случае — Министерство финансов Пензенской области), могут рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных данными статьями только в пределах своих бюджетных полномочий. Исходя из норм бюджетного законодательства бюджетные полномочия органа внутреннего государственного финансового контроля субъекта ограничиваются рассмотрением дел об административных правонарушениях в отношении средств соответствующего бюджета. Поэтому в связи с невозможностью рассмотрения дел по существу материалы возвращались в прокуратуры районов.

В настоящее время с учетом позиции областной прокуратуры по данному вопросу рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.1, 15.14–15.15.16 КоАП РФ и допущенных при использовании средств местных бюджетов, осуществляется в Пензенской области в соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ мировыми судьями. Однако некоторые субъекты РФ такое решение проблемы не поддерживают, и мировые судьи привлекают к ответственности лиц только в случаях возбуждения административных дел уполномоченным должностным лицом органа муниципального финансового контроля.

Однозначное наделение в КоАП РФ мировых судей полномочиями по рассмотрению дел, возбужденных прокурорами в отношении средств местных бюджетов, позволит устранить возникшую коллизию.

Проблема 2

Вторая проблема тесно связана с первой и тоже касается средств местных бюджетов. Отсутствие нормы, наделяющей органы (должностные лица) полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, связанных с финансовыми нарушениями законодательства в сфере закупок в отношении средств местных бюджетов, не позволяет привлечь к административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных учреждений.

Так как бюджетные расходы на проведение закупок — предмет контроля как в сфере закупок, так и в сфере бюджетных правоотношений, то внутренний государственный финансовый контроль за ними, предусмотренный Законом № 44‑ФЗ, является неотъемлемой частью внутреннего государственного финансового контроля, установленного БК РФ. При этом бюджетное законодательство определяет самостоятельность бюджетов, а значит, контрольные полномочия органов внутреннего государственного финансового контроля ограничиваются проверкой средств бюджета субъекта РФ, в том числе и в сфере закупок.

Таким образом, рассмотрение дел по статьям 7.29.3 КоАП РФ и 7.32 КоАП РФ (части 8–10) в отношении средств местных бюджетов органом внутреннего государственного финансового контроля, по нашему мнению, осуществляться не может. Вероятнее всего, рассмотрение таких дел по аналогии с решением изложенной в начале проблемы должно быть отнесено к компетенции мировых судей.

Проблема 3

Различаются позиции финансовых контролеров и по вопросу привлечения к административной ответственности должностных лиц учреждений за недостижение показателей, характеризующих объем государственных услуг, утвержденных в государственном задании.

По нашему мнению, помимо того, что в случае невыполнения установленных объемов государственного задания бюджетное (автономное) учреждение обязано вернуть неиспользованные остатки полученной на эти цели субсидии, руководитель учреждения может быть привлечен к административной ответственности по статье 15.15.5 КоАП РФ, если одним из условий, определенных порядком предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания или соответствующим соглашением, является его выполнение. В то же время имеется и другая точка зрения, согласно которой выполнение полного объема государственной услуги не является условием соглашения.

Противоречивое понимание контрольными органами данной нормы КоАП РФ может быть устранено внесением поправок, конкретизирующих редакцию статьи 15.15.5 КоАП РФ, или введением отдельной статьи, предусматривающей ответственность за невыполнение утвержденного в государственном задании объема государственной услуги.

Проблема 4

Продолжением этой темы является рассмотрение правомерности привлечения к административной ответственности должностных лиц бюджетных (автономных) учреждений в случае направления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на цели, не связанные с его выполнением.

Изучение практики арбитражных судов и методологических писем показало, что по данному вопросу существует два мнения. Одни считают, что понятие «нецелевое использование бюджетных средств» установлено в статьях 306.4 БК РФ и 15.14 КоАП РФ только для участников бюджетного процесса и не относится к использованию субсидии на выполнение государственного задания. Другие полагают, что направление указанной субсидии на не связанные с выполнением государственного задания цели является нецелевым использованием средств и служит основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности. В том числе и в случае временного отвлечения и восстановления субсидии в течение финансового года.

Для устранения неясности в трактовке такого серьезного нарушения, за которое наступает административная ответственность, требуется внесение соответствующих поправок и в БК РФ, и в КоАП РФ.

Проблема 5

Неприменимой на практике является введенная в КоАП РФ с июля 2016 года норма об административной ответственности за приемку товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги в случае их несоответствия условиям контракта. Привлечение к ответственности за некачественную приемку, которое регламентируется частью 10 статьи 7.32 КоАП РФ, ограничено условием неустранения несоответствия, обнаруженного в ходе приемки. Это условие, в свою очередь, предполагает одновременное проведение заказчиком действий по выявлению несоответствия, направлению претензии исполнителю и дальнейшей приемке даже в случае неустранения замечаний. Таким образом, теряется возможность использования данного основания для привлечения к административной ответственности.

Как выход из ситуации предлагаем исключить из действующей редакции части 10 статьи 7.32 КоАП РФ условие «если выявленное несоответствие не устранено поставщиком (подрядчиком, исполнителем)». А также считаем целесообразным дополнить статью нормой об установлении ответственности заказчиков за нарушение порядка и сроков осуществления приемки результатов исполнения контракта (его отдельных этапов), ненадлежащее составление документов о такой приемке, а также за неприменение заказчиком мер ответственности и несовершение иных действий, предусмотренных государственным (муниципальным) контрактом, в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта.

Проблема 6

Результаты проверок показывают, что в ряде случаев в учреждения поставляются товары (выполняются работы, оказываются услуги) ненадлежащего качества и в меньших объемах, чем это предусмотрено договорными отношениями. По нашему мнению, поставка и приемка товаров (работ, услуг), не соответствующих условиям заключенных контрактов, приводит к изменению условий контракта, ответственность за которое предусмотрена частью 5 статьи 7.32 КоАП РФ.

Однако, по мнению органов, уполномоченных на рассмотрение вышеуказанных дел, — в нашем случае это Министерство экономики Пензенской области — привлечение к административной ответственности за подобные нарушения возможно лишь в случае, если данные изменения обозначены в дополнительных соглашениях к контракту. То есть, несмотря на поставку товара (выполнение работы, оказание услуги) несоответствующего объема или качества, реальная возможность привлечения виновных лиц к административной ответственности в большинстве случаев отсутствует, что также требует конкретизации нормы указанной статьи.