Оценка эффективности государственных программ: проблемы и перспективы

 15.09.2017    № 4 • 2017    22688
Оценка эффективности государственных программ: проблемы и перспективы

Ирина Валентиновна ТУЛЯКОВА, председатель Счетной палаты Владимирской области

Правительство России признало, что треть государственных программ являются неэффективными[1]. Их реализация не приводит к повышению результативности использования бюджетных средств. В связи с этим особо актуальными становятся: оценка эффективности госпрограмм, анализ проблем, возникающих при их реализации, и выработка предложений по исправлению ситуации.

Вбольшинстве стран мира основным инструментом качественного бюджетного планирования выступает программно-целевой метод, основанный на системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ[2].

Бюджет РФ и бюджеты большинства субъектов Федерации начиная с 2014 года формируются на основе государственных программ. Согласно исследованию качества управления финансами в субъектах РФ, проведенному Минфином России по итогам 2016 года[3], лишь у 48 регионов доля программных расходов бюджета составляла 95% и выше (к ним относится и Владимирская область). В среднем по России данный показатель в 2016 году был равен 89,9%. А в ряде субъектов РФ доля программных расходов — и того ниже, вплоть до 40%.

Определимся с понятиями

Государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития*. Она состоит из подпрограмм и целевых программ, которые, в свою очередь, делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.

* Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

Проблемы госпрограмм

Счетная палата Владимирской области в ходе реализации своих полномочий по аудиту госпрограмм выявила следующие проблемы формирования и исполнения региональных государственных программ, а также отчетов об их исполнении.

1Низкое качество госпрограмм: недостатки структуры; неприемлемое качество системы показателей (индикаторов); отсутствие четкого разделения сфер реализации; необъективное отражение инструментов реализации государственной политики, влияющее на эффективность реализации госпрограмм.

2Отсутствие полной интеграции бюджетных процессов и госпрограмм: несоответствие форматов бюджета и госпрограмм; отсутствие совместного планирования расходов различного назначения (текущих, капитальных и т. д.); неполный охват расходов бюджета.

3Низкая эффективность реализации текущих госпрограмм: отсутствие возможности перераспределения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета; осуществление фактической деятельности исполнителей госпрограммы осуществляется по отдельным планам, но не в рамках госпрограммы.

4Формальность оценки эффективности реализации госпрограмм: недостатки и несовершенство системы отчетности исполнителя госпрограммы; низкая ответственность руководителей за реализацию госпрограммы; наличие временного лага между деятельностью исполнителя госпрограммы и полученными результатами госпрограммы.

Показательно, что приведенная проблематика актуальна и для федерального уровня[4].

Одной из первопричин недостаточного качества разрабатываемых государственных программ и их реализации является неработоспособность принципа декомпозиции целей, целевых показателей и индикаторов. Стратегии развития соответствующих отраслей и содержание государственных программ не коррелируют между собой.

Например, концепцией социально-экономического развития РФ до 2020 года запланировано, что доля отечественной продукции мяса должна составить 87%[5]. Доктрина же продовольственной безопасности РФ устанавливает пороговые значения данного индикатора на уровне 85%[6]. В госпрограмме «Развитие сельского хозяйства на 2013–2020 годы» планируется повышение удельного веса отечественного мяса до 91,5%[7], а в Стратегии развития пищевой промышленности РФ до 2020 года — до 88,3%[8].

Проблема низкого качества целеполагания характерна также для целевых значений показателей результативности государственных программ. В разделе «Оценка эффективности» некоторых программ встречаются фразы общего характера: «создать условия», «обеспечить», «повысить», «улучшить» и т. д. В результате оценить реальный социально-экономический эффект от выполнения мероприятий будет сложно.

Чтобы выработать новые подходы к оценке эффективности госпрограмм, целесообразно изучить положительный зарубежный и отечественный опыт.

Таблица 1. Положительный опыт оценки госпрограмм в зарубежной практике

AUS

Австралия является примером страны, применяющей программный бюджет в целях улучшения системы управления государственными финансами. Система показателей ежегодно конкретизируется. Оценка реализации бюджетных программ происходит и осуществляется более полно и систематически, чем во многих других странах. Информация о результатах реализации программ регулярно включается в бюджет.

KOR

В Южной Корее при оценке госпрограмм используются подходы, применяемые в социологических исследованиях. Ежегодно детальной проверке подвергается до 10% госпрограмм. Основой анализа служит специально разработанный перечень контрольных вопросов.

FRA

При оценке реализации госпрограмм во Франции применяются три главных критерия: социальный и экономический эффект, качество услуг, эффективность (результативность). Утвержденный закон о бюджете содержит набор конкретных показателей, позволяющий провести оценку каждой реализуемой программы. Ответственность за реализацию программы персональная.

CAN

В Канаде фокус оценки направлен на проблему value-for-money (полученная польза, ценность от потраченных денег). Оценка проводится в двух основных направлениях: актуальность (релевантность) программы и ее реализация.

USA

В США применяется комплексная система рейтинговой оценки — PART (Program Assessment Rating Tool), GPRAMA (изменение системы планирования и отчетности). Оценка и анализ госпрограмм ежегодно проводятся Счетной палатой США. Оценка имеет две основные цели: снижение и устранение фрагментации целей программ; устранение перекрытия и дублирования целей программ. Стандарты и руководства по оценке госпрограмм издаются Счетной палатой США. Например, руководство Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships, GAO-11-646SP, May 2011.

Зарубежный опыт оценки госпрограмм

Опыт стран с развитой бюджетной системой показывает, что масштабное применение программно-целевого метода бюджетного планирования повышает гибкость в управлении бюджетными ресурсами, способствует минимизации затрат, повышению эффективности предоставления государственных услуг, является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий, а также обеспечивает большую прозрачность и открытость бюджета[9].

Важными моментами оценки государственных программ в зарубежной практике, которая насчитывает более чем 50-летнюю историю, являются:

  • повышение уровня ответственности и полномочий должностных лиц, реализующих программы;
  • повышение подотчетности и эффективности использования ресурсов;
  • наличие в бюджете конкретных показателей, позволяющих провести оценку каждой реализуемой программы;
  • процесс формирования системы показателей оценки эффективности госпрограмм проходит в разрезе трех позиций: гражданин, потребитель, налогоплательщик;
  • привлечение к оценке госпрограмм внешних экспертов.

Проведенный анализ показал, что практика оценки эффективности реализации госпрограмм наиболее успешна в следующих странах: Австралия, Франция, Южная Корея, Канада, США (таблица 1). Примечательно, что в этих государствах отсутствуют единый подход и методика оценки эффективности реализации госпрограмм, а также применяется два вида оценки программ: мониторинг программ и, собственно, сама оценка программ[10].

Важно

Все существующие методики оценки основаны на план-фактном анализе, то есть характеризуют только исполнительскую дисциплину, а также анализируют показатели, которые заложены самими ответственными исполнителями при разработке госпрограммы.

Отечественный опыт оценки госпрограмм

Исследование отечественного опыта развития методик формирования, реализации и оценки эффективности госпрограмм показало следующее.

1 Отсутствие унифицированного подхода к оценке эффективности реализации государственных программ в субъектах РФ.

2 Различные подходы к проведению оценки эффективности даже в рамках одного субъекта России.

3 Различные подходы к построению математического аппарата методик оценки эффективности государственных программ, применяемых в субъектах РФ. Например, эффективность может оцениваться как отношение достигнутых (фактических) нефинансовых результатов основных мероприятий, подпрограмм и в целом программы к затратам на них. А может — как отношение достигнутого результата только к затратным финансовым показателям.

Наиболее сбалансированной, комплексной и объективной, на наш взгляд, является методика оценки эффективности государственных программ Новосибирской области[11]. Но в целом, к сожалению, ситуация следующая: несмотря на достаточно длительный период применения программно-целевого метода бюджетирования и большое количество попыток оценки эффективности реализации программ в регионах РФ, применяемые методы оценки результативности и эффективности являются формальными и не дают жителям ясного представления о реальном вкладе программ в социально-экономическое развитие территории.

В отечественном опыте отсутствует практика мониторинга хода реализации госпрограмм. В качестве такового, на наш взгляд, могла бы выступить экспертиза отчетов о ходе исполнения госпрограмм. В этом случае при проведении экспертизы годового отчета об исполнении госпрограмм можно использовать интегральную оценку эффективности их реализации с применением весовых коэффициентов целевых индикаторов. Это позволит вывести качественную характеристику реализации программы на основании соотношения оценки результативности реализации программы и уровня ее финансового обеспечения, а именно: эффективная, недостаточно эффективная, неэффективная.

Интегральная оценка эффективности реализации госпрограмм

Под интегральной оценкой эффективности реализации (далее — R) госпрограммы (ГП) понимается показатель, определяющий качественную характеристику реализации программы на основании соотношения интегральной оценки результативности реализации госпрограммы и уровня финансового обеспечения госпрограммы. Рассчитывается по формуле:

R = Iср /Vфин

где Iср — интегральная оценка результативности реализации ГП;

Vфин — уровень финансового обеспечения ГП.

Интегральная оценка результативности реализации ГП — это уровень достижения установленных значений целевых индикаторов, скорректированный с учетом присвоенных весовых значений целевых индикаторов. Определяется в процентах по формуле:

Iср = ∑nj=1 ij

где ij — показатель оценки выполнения j-го целевого индикатора;

n — количество целевых индикаторов ГП.

Показатель оценки выполнения целевого индикатора определяется в процентах по формуле:

ij = Ij x kj

где Ij — индекс результативности целевого индикатора за отчетный период;

kj — весовой коэффициент, присвоенный целевому индикатору.

Весовой коэффициент целевого индикатора — параметр, отражающий значимость, относительную важность целевого индикатора в сравнении с другими, оказывающими влияние на достижение цели.

Индекс результативности целевого индикатора за отчетный период определяется в процентах и рассчитывается по формуле:

I = ((Ifj — Ibj) / (Ipj — Ibj )) x 100

где Ifj — фактическое значение целевого индикатора за отчетный период;

Ibj — базовое значение целевого индикатора — фактическое значение целевого индикатора программы на начало отчетного периода (или значение целевого индикатора программы в случае, если программа не была бы реализована в отчетном периоде);

Ipj — плановое значение целевого индикатора на отчетный период.

Уровень финансового обеспечения программы за отчетный период Vфин определяется в процентах и рассчитывается по формуле:

Vфин = (Vf / Vp) х 100%

где Vf — фактические затраты, направленные на реализацию программы в отчетном периоде с учетом всех источников финансирования;

Vp — запланированный объем финансирования программы за счет всех источников финансирования.

Рассчитанное значение интегральной оценки эффективности реализации государственной программы ® в дальнейшем сопоставляется с приведенными в таблице 2 значениями для определения качественной характеристики оценки реализации государственной программы.

Таблица 2. Интегральная оценка эффективности реализации программы

Численное значение интегральной оценки эффективности реализации программы ®

Качественная характеристика программы

R ≥ 0,8

Эффективная

0,5 ≤ R < 0,8

Недостаточно эффективная

R < 0,5

Неэффективная

Цель программного подхода — повышение эффективности, прозрачности и подотчетности при использовании бюджетных средств. Однако даже само понятие «эффективность» нормативно не определено. Анализ других определений также показал отсутствие единого подхода к терминологической базе. Считаем, что в бюджетных документах необходимо ввести основные понятия программного бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, например «эффективность», «результативность» и т. д. В этом случае разрешится и следующая методологическая проблема — по персонификации ответственности. Реализация программного бюджета подразумевает достижение запланированных конечных результатов, которых невозможно будет добиться без определения ответственного за их исполнение и соответствующих мер ответственности.

Переход от института госпрограмм в его нынешнем виде к более действенным механизмам госуправления — одна из актуальных задач современности. Применение различных механизмов оценки эффективности госпрограмм на разных этапах их реализации позволит повысить эффективность использования государственных финансов и будет способствовать совершенствованию внешнего финансового контроля.



[1] «Голикова: правительство признало треть государственных программ неэффективными» (/russian.rt.com/business/news/395600-gosudarstvennye-programmy-effektivnost).

[2] Зарубежный опыт программно-целевого управления государственными расходами и возможности его адаптации в России (.rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf).

[3] Предварительные результаты оценки качества управления региональными финансами за 2016 год (minfin.ru/common/upload/library/2017/09/main/Rating.zip).

[4] «Счетная палата оценила эффективность государственных программ» bujet.ru/article/288765.php

[5] Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».

[6] Указ Президента РФ от 30 января 2010 года № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации».

[7] Постановление Правительства РФ от 14 июля 2012 года № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы».

[8] Распоряжение Правительства РФ от 17 апреля 2012 года № 559-р «Об утверждении Стратегии развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года».

[9] Чебуханова Л. В. Международный опыт оптимизации бюджетных расходов / Всероссийский научно-практический журнал «История, философия, экономика и право». 2014. № 4 (ифэп.рф/4-2014/11.pdf).

[10] Исхакова А. Ф. Анализ методов оценки эффективности реализации государственных программ в России и за рубежом. НИУ ВШЭ, 2015.

[11] Постановление Правительства Новосибирской области от 28 марта 2014 года № 125-п «О Порядке принятия решений о разработке государственных программ Новосибирской области, а также формирования и реализации указанных программ».