Финансовый менеджмент: повышение эффективности бюджетных расходов

 12.03.2019    № 1 • 2019    6084
Финансовый менеджмент: повышение эффективности бюджетных расходов

В статье рассматриваются вопросы гармонизации финансового менеджмента в государственном секторе с системой ВФК и ВФА, проводится сравнительная характеристика старой и новой систем оценки качества финансового менеджмента и указываются направления его дальнейшего совершенствования.

Ксения Александровна НАВОЛОЦКАЯ, заместитель начальника отдела Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов Российской Федерации, советник государственной гражданской службы Российской Федерации 3-го класса

Содержание и задачи

В коммерческом секторе под финансовым менеджментом понимается процесс управления денежным оборотом, формированием и использованием финансовых ресурсов в целях максимизации прибыли и достижения устойчивых темпов роста предприятий. В секторе государственного управления у финансового менеджмента принципиально иные цели и функции.

При этом повышение качества финансового менеджмента является неотъемлемой составляющей государственного управления, необходимым и постоянным процессом, реализуемым каждым органом государственной власти (органом местного самоуправления), в том числе направленным на предупреждение возникновения и минимизацию (устранение) негативных последствий событий, влияющих на результаты исполнения бюджетных полномочий (бюджетных рисков).

Мониторинг качества финансового менеджмента проводится путем анализа и оценки результатов выполнения главными администраторами (администраторами) бюджетных средств процедур составления и исполнения бюджета, включая процедуры финансового обеспечения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, управления активами, осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Фактически проведение мониторинга качества финансового менеджмента позволяет отслеживать финансовые (бюджетные) результаты выполнения органами государственной власти (органами местного самоуправления) функций и задач государства.

Необходимо понимать отличие таких процессов, как контроль, аудит и мониторинг, с точки зрения их результатов, а именно:

  • контроль осуществляется с целью выявления нарушений и применения мер ответственности;
  • аудит осуществляется с целью выявления нарушений/недостатков и подготовки соответствующих рекомендаций по их недопущению в будущем (иными словами, выявление и устранение причин нарушений);
  • мониторинг осуществляется с целью наблюдения, результатом которого является внешняя оценка, служащая сигналом для внутреннего финансового аудита и государственного финансового контроля.

Российская Федерация имеет уникальный опыт — мониторинг качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета, проводимый с 2008 года, а также основанные на его подходах оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджетов субъектов РФ, например Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, Томской, Воронежской и Ленинградской областей.

Определимся с терминами

Финансовый менеджмент в секторе государственного управления — осуществление участниками бюджетного процесса бюджетных операций (действий по формированию документов, используемых при выполнении внутренних бюджетных процедур), необходимых для выполнения их бюджетных полномочий, установленных бюджетным законодательством РФ, а также принятие мер по повышению качества их исполнения.

Совершенствование финансового менеджмента

До 2018 года методика[1] оценки качества финансового менеджмента ГАСФБ была основана на следующих принципах:

  • оценка проводится в отношении всей совокупности ведомственных процессов и процедур составления проекта бюджета, исполнения бюджета, ведения бюджетного учета и представления бюджетной отчетности;
  • оценка является прозрачной, что позволяет ГАСФБ самостоятельно оценивать собственную систему управления финансами и принимать меры по повышению качества управления финансовыми ресурсами в тех сферах, где наблюдаются наиболее слабые места системы;
  • оценка отвечает требованиям сопоставимости, что позволяет проводить сравнительную характеристику ГАСФБ в динамике;
  • результаты оценки являются публичными, включаются в состав квартального и годового отчетов об исполнении федерального бюджета, а также публикуются на официальном сайте Минфина России[2].

В целях составления рейтинга качества финансового менеджмента каждому ГАСФБ присваивается интегральная оценка по 100-балльной шкале (индекс финансового менеджмента). Интегральная оценка суммирует оценки по всем компонентам качества финансового менеджмента.

Если первоначально все компоненты имели равный удельный вес в формировании интегральной оценки, то в дальнейшем они были дифференцированы в зависимости от своей значимости (таблица). Например, прогнозируемые доходные источники закреплены только за половиной ГАСФБ, а количество связанных с ними операций в несколько раз меньше количества операций, связанных с расходами. Поэтому оценка исполнения бюджета в части доходов входит в итоговую оценку с удельным весом в три раза меньшим, чем для оценки исполнения бюджета в части расходов.

Таким образом, мониторинг качества финансового менеджмента позволяет получать оперативные данные об осуществлении ГАСФБ финансовой деятельности, в том числе объединить и проанализировать данные по управлению деятельностью подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств, бюджетных и автономных учреждений, а также данные о проведении мероприятий по внутреннему финансовому аудиту и информацию о внешних по отношению к ГАСФБ проверках органов государственного финансового контроля.

Регулярно публикуемые результаты мониторинга качества финансового менеджмента позволяют идентифицировать проблемные точки (риски) в финансовом менеджменте конкретных ГАСФБ[3]. Так, по результатам указанного мониторинга прошлых лет отмечен рост значений средних оценок качества финансового менеджмента ГАСФБ, который, в первую очередь, обусловлен повышением качества выполнения ГАСФБ бюджетных процедур, а также неполнотой охвата бюджетных процедур показателями качества финансового менеджмента, использующимися в ранее действовавшем приказе Минфина России от 13 апреля 2009 года № 34н.

11.png

С 1 июля 2018 года вступил в силу приказ Минфина России от 29 декабря 2017 года № 264н «О формировании отчета Министерства финансов Российской Федерации о результатах мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета (главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета)» (далее — приказ № 264н), которым предусмотрено, что оценка качества финансового менеджмента ГАСФБ (рисунок 1) рассчитывается по 105 показателям качества финансового менеджмента и проводится по пяти направлениям:

1) качество управления расходами бюджета;

2) качество управления доходами бюджета;

3) качество ведения учета и составления бюджетной отчетности;

4) качество управления активами;

5) качество внутреннего финансового контроля и аудита.

К группе показателей качества управления расходами бюджета применяются 25 дисквалифицирующих показателей, отражающих наличие фактов нарушений в финансово-бюджетной сфере, выявляемых Счетной палатой РФ и Федеральным казначейством по результатам проведения контрольно-аналитических мероприятий в отношении финансово-хозяйственной деятельности ГАСФБ и подведомственных им администраторов средств федерального бюджета.

13.png

Система мониторинга качества финансового менеджмента представлена на рисунке 2.

Также приказом № 264н установлено обязательство ГАСФБ формировать и направлять в Минфин России сведения о ходе реализации мер, направленных на повышение качества финансового менеджмента (качества выполнения бюджетных процедур), в частности на достижение целевых значений показателей качества финансового менеджмента.

Важно

Внедрение новой системы оценки качества финансового менеджмента устанавливает взаимосвязь между системой внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, системой государственного финансового контроля и качеством выполнения бюджетных процедур ГАСФБ, что позволяет предупреждать и предотвращать нарушения законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере, а также повысить эффективность бюджетных расходов.

14.png

Организации сектора государственного управления используют результаты мониторинга качества финансового менеджмента в целях повышения качества выполнения бюджетных процедур, своевременной оценки и минимизации бюджетных рисков, а также повышения финансовой дисциплины, в том числе с использованием инструментов внутреннего финансового контроля и осуществления внутреннего финансового аудита (рисунок 3). Органы государственного (муниципального) финансового контроля могут использовать результаты мониторинга качества финансового менеджмента в целях осуществления риск-ориентированного планирования контрольной деятельности.

В целях обеспечения доступа к информации о качестве управления средствами федерального бюджета главными администраторами средств федерального бюджета, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, принят приказ Минфина России от 27 июля 2018 года № 158н «Об утверждении Формы и Порядка формирования федеральными органами исполнительной власти сведений о качестве финансового менеджмента для целей размещения в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет“». Таким образом, на данный момент сформирована необходимая нормативная правовая база для проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого ГАСФБ, обеспечена полнота показателей для оценки качества финансового менеджмента с использованием объективных сведений и информации из ГИИС УФО «Электронный бюджет», что позволяет ГАСФБ повысить качество выполнения бюджетных процедур, в том числе:

  • проанализировать и выявить внешние и внутренние факторы (риски), влияющие на выполнение бюджетных процедур;
  • снизить объем нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере, выявляемых по результатам осуществления государственного финансового контроля, а также внутреннего финансового контроля и аудита.

Вектор развития

Практика проведения мониторинга качества финансового менеджмента успешно зарекомендовала себя на федеральном уровне, поэтому в целях ее распространения в субъектах РФ (муниципальных образованиях) подготовлен и внесен в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» (далее — законопроект № 493988-7)[4], согласно которому:

финансовые органы будут наделены полномочием по мониторингу качества финансового менеджмента в установленном им порядке в отношении соответствующих главных администраторов бюджетных средств и в отношении исполнения своих бюджетных полномочий;

главные администраторы бюджетных средств будут проводить мониторинг качества финансового менеджмента в установленном им порядке в отношении подведомственных им администраторов бюджетных средств.

Предполагается, что Порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента будет определять в том
числе:

1) правила расчета и анализа значений показателей качества финансового менеджмента, формирования и представления информации, необходимой для проведения указанного мониторинга;

2) правила формирования и представления отчета о результатах мониторинга качества финансового менеджмента;

3) случаи и порядок передачи полномочий главного администратора бюджетных средств по проведению мониторинга качества финансового менеджмента соответствующему финансовому органу.

В целях реализации законопроекта № 493988-7 Минфином России подготовлены Методические рекомендации по проведению мониторинга качества финансового менеджмента в отношении главных администраторов (администраторов) средств бюджета субъектов РФ (местного бюджета), которые предполагается утвердить после вступления в силу указанного законопроекта.

Таким образом, проводится поэтапное совершенствование нормативной правовой базы в целях обеспечения единства подходов к организации и проведению мониторинга качества финансового менеджмента главных администраторов средств соответствующих бюджетов, задачами которого являются обеспечение:

  • прозрачности системы мониторинга качества финансового менеджмента;
  • комплексной оценки и анализа осуществляемых главными администраторами (администраторами) бюджетных средств процессов и процедур, охватывающих все элементы бюджетного процесса и финансово-хозяйственной деятельности;
  • единства подходов к расчету показателей качества финансового менеджмента;
  • повышения качества финансового менеджмента всех участников бюджетного процесса;
  • выявления системных ошибок в результате анализа оценок качества финансового менеджмента при выполнении органами государственной власти (органами местного самоуправления) бюджетных полномочий и определения направлений осуществления внутреннего финансового аудита, а также организации надежного внутреннего финансового контроля при исполнении бюджетных процедур.

Таблица. Развитие методологии оценки качества финансового менеджмента ГАСФБ

Приказ Минфина России от 10 декабря 2007 года № 123н «Об организации проведения мониторинга качества ФМ, осуществляемого ГРБС ФБ»

Приказ Минфина России от 13 апреля 2009 года № 34н «Об организации проведения мониторинга качества ФМ, осуществляемого ГАСФБ»

2008–2009 гг.

2010–2017 гг.

Наименование
компонента

Вес

Наименование
компонента

Вес до 2014 г.

Вес после
2014 г.

1. Среднесрочное финансовое планирование

1. Среднесрочное финансовое планирование

21

26

2. Исполнение бюджета в части расходов

2. Исполнение бюджета в части расходов

21

31

3. Исполнение бюджета в части доходов

3. Исполнение бюджета по доходам

7

7

5. Учет и отчетность

4. Учет и отчетность

15

10,5

6. Контроль и аудит

5. Контроль и аудит

15

10,5

4. Исполнение судебных актов

6. Исполнение судебных актов

7

5

9. Квалификация финансового (финансово-экономического) подразделения ГРБС

7. Кадровый потенциал финансового (финансово-экономического) подразделения ГАСФБ

7

5

7. Подведомственная сеть

8. Управление активами

7

5

8. Обеспеченность сетевыми ресурсами обмена информацией

Количество показателей

13

49



[1] Действовавший до 1 июля 2018 года приказ Минфина России от 13 апреля 2009 года № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета» (с изменениями, внесенными приказами Минфина России от 17 августа 2010 года № 92н, от 29 декабря 2010 года № 192н, от 19 октября 2011 года № 134н, от 30 августа 2012 года № 120н, от 20 января 2014 года № 1н, от 23 декабря 2014 года № 164н).

[2] Бычков С. С., Кокарев А. И., Лавров А. М. Развитие методологии и практики оценки качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2018. № 1. С. 9–25.

[3] Мониторинг качества финансового менеджмента / Официальный сайт Минфина России (minfin.ru/ru/perfomance/reforms/budget/qualmon/).

[4] Ознакомиться с проектом можно:

— на официальном сайте Минфина России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (minfin.ru): Минфин России / Деятельность / Бюджет / Качество финансового менеджмента в государственном секторе / Нормативные правовые акты и методические рекомендации;

— на сайте Союза развития государственных финансов (ВФКА.РФ) в рубрике «Вопросы финансового менеджмента».