Закон — один для всех

Закон — один для всех

 12.03.2019    № 1 • 2019    350
Закон — один для всех

Анатолий Борисович ВИФЛЕЕМСКИЙ, действительный член Академии педагогических и социальных наук, доктор экономических наук, магистр юриспруденции

Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в своей деятельности тоже допускают нарушения. В статье приводится несколько подобных случаев, в том числе с учетом собственного опыта автора по оспариванию актов органов контроля, а также предложения по устранению недостатков.

Превышение полномочий

Как показывает судебная практика, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при проведении проверок довольно часто выходят за рамки установленных действующим федеральным законодательством полномочий. Возьмем для примера орган внутреннего государственного контроля одного из российских регионов, условно назвав его Орган контроля. Нарушения им были допущены уже в Положении об органе внутреннего государственного контроля, утвержденном постановлением губернатора региона. В частности, в документе говорится, что Органу контроля при осуществлении возложенных на него полномочий, в том числе при проведении контрольных мероприятий, предоставлено право «требовать от руководителей проверяемых организаций создания надлежащих условий для их проведения, а именно: предоставление необходимого помещения, оргтехники, услуг связи, транспорта, канцелярских принадлежностей и обеспечение работ по делопроизводству». Прокурор области обратился в областной суд с заявлением о признании этой нормы положения противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления в законную силу. Решением областного суда заявление прокурора было удовлетворено. Определением[1] Верховного суда РФ данное решение было оставлено без изменений.

Суд, признавая недействующей данную норму, провел анализ законодательства и установил, что правоотношения, по поводу которых возник спор, регламентированы на федеральном уровне. В частности, Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее — Федеральный закон № 184‑ФЗ), Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294‑ФЗ), Бюджетным кодексом РФ.

Нормы закона

Пределы финансового контроля, осуществляемого контрольными и финансовыми органами субъектов РФ, определены статьей 270 БК РФ, согласно которой названные органы осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Несмотря на то что контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере в настоящее время выведены из-под регулирования Федеральным законом № 294‑ФЗ, правовые выводы, содержащиеся в указанных судебных актах, сохраняют свою силу. Статьей 85 БК РФ по-прежнему закреплено, что расходные обязательства субъекта РФ устанавливаются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ (пункт 2). В силу абзаца 2
статьи 30 БК РФ органы государственной власти не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Следовательно, при принятии положения, определяющего права и обязанности контрольного органа, губернатором региона был неправомерно расширен круг полномочий этого контрольного органа. Оспариваемое регулирование не соответствует федеральным нормам, имеющим большую юридическую силу.

Вмешательство в компетенцию других надзорных органов

Другим решением областного суда, оставленным без изменений определением[2] Верховного суда РФ, были признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу еще несколько пунктов положения о контрольном органе. Из этих пунктов, также оспоренных прокурором, следовало, что орган контроля как орган исполнительной власти области, образованный губернатором, вправе обеспечивать организационную и аналитическую координацию взаимодействия органов исполнительной власти региона с федеральными органами государственной власти по взысканию задолженности по налоговым и неналоговым платежам в консолидированный региональный бюджет и государственные внебюджетные фонды.

Судом был сделан вывод о том, что контрольному органу, являющемуся органом, осуществляющим финансовый контроль, фактически предоставлено полномочие контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, которое осуществляется налоговыми органами, в частности федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов (Федеральная налоговая служба), и его территориальными органами (статьи 30, 31 Налогового кодекса, Положение о Федеральной налоговой службе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 года № 506).

Кроме того, Верховный суд РФ указал и на присутствие коррупциогенного фактора в признанных недействительными правовых нормах в связи с наличием в них дублирующих полномочий органов государственной власти, сославшись на подпункт «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96.

Решения становятся недействительными

Аналогичные нормы, незаконно расширяющие полномочия органов внутреннего финансового контроля, присутствуют и в ряде других региональных и муниципальных нормативных правовых актов.

Важно

Превышение органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля своих полномочий приводит к признанию их решений (предписаний) в соответствующей части незаконными (недействительными).

Так, вступившим в законную силу решением[3] Арбитражного суда другого региона признано недействительным представление Финансового управления администрации муниципального района (Управление) о выявленных нарушениях законодательства в части ряда пунктов.

Управлением были предъявлены к исполнению следующие требования:

в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 23 НК РФ сообщить в налоговый орган по месту нахождения организации обо всех обособленных подразделениях;

в соответствии со статьей 226 НК РФ перечислить исчисленные и удержанные суммы НДФЛ по месту нахождения каждого своего обособленного подразделения;

в соответствии со статьей 57 ТК РФ в трудовые договоры работников в случае, когда работник принимается для работы в обособленном структурном подразделении организации, расположенном в другой местности, включить место работы с указанием обособленного структурного подразделения и его местонахождения.

Суд указал на то, что рассмотрение вопросов относительно наличия в налоговом органе сведений об обособленных подразделениях учреждения, перечисления в бюджет сумм НДФЛ по месту нахождения каждого обособленного подразделения учреждения, а также о соответствии трудовых договоров, заключенных учреждением со своими работниками, нормам ТК РФ на предмет содержания в них мест работы с указанием обособленного структурного подразделения и его местонахождения (в случае когда работник принимается для работы в обособленном структурном подразделении организации, расположенном в другой местности) не охватывается рамками финансового контроля за использованием бюджетных денежных средств и выходит за пределы компетенции Управления.

***

Постановлением Арбитражного суда федерального округа были изменены судебные акты судов первой и апелляционной инстанций, в частности признан недействительным пункт 4 представления контрольно-ревизионного управления администрации города (Ревизионное управление) (определением[4] Верховного суда РФ это постановление оставлено без изменения). Указанным пунктом учреждению предписано не допускать нарушений порядка заполнения унифицированных норм первичной документации по учету труда и его оплаты, вести личные дела работников учреждения в соответствии с действующим законодательством.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что основанием для предъявления Ревизионным управлением такого требования к учреждению явилось выявленное им нарушение порядка по применению и заполнению унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, утвержденных постановлением Госкомстата № 1. Так, в личных карточках работников по форме № Т-2 не были заполнены разделы «Образование», «Стаж работы» и «Отпуск».

Суды двух инстанций пришли к выводу о том, что этот пункт представления является законным, однако суд кассационной инстанции признал такой вывод судов необоснованным. Арбитражный суд округа указал на то, что Ревизионное управление является органом внутреннего муниципального финансового контроля и контрольным органом в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд и при реализации полномочий осуществляет контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ, в том числе отчетности об исполнении муниципальных заданий (пункт 1 статьи 269.2 БК РФ). Личная карточка работника по унифицированной форме № Т-2 относится к первичной учетной документации по учету кадров и к отчетности по оплате труда не отнесена. Исходя из этого, проверка правильности заполнения личных карточек работников не относится к предмету внутреннего финансового контроля.

***

Решением Арбитражного суда одной из республик, оставленным без изменений всеми остальными судебными инстанциями, включая Верховный суд РФ[5], было признано недействительным предписание республиканского органа финансового контроля (Служба), согласно которому учреждению было предписано взыскать (возместить) сумму ущерба, причиненного бюджету республики вследствие излишнего начисления работникам ГБУ выплат стимулирующего характера в размере более 6 миллиардов рублей, одним из способов:

предложить работникам возместить излишне полученные выплаты стимулирующего характера;

в случае отказа работниками добровольного возмещения ущерба, причиненного бюджету республики, в соответствии со статьей 248 Трудового кодекса принять меры по определению лиц, виновных в допущенном нарушении, и провести работу по возмещению ущерба бюджету республики виновными лицами, взыскать сумму ущерба в бюджет республики;

провести претензионно-исковую работу по возвращению суммы излишне начисленных выплат стимулирующего характера, а также провести корректировку по расчетам с фондами на сумму излишне начисленных выплат стимулирующего характера, приведших к ущербу республики.

Суд указал на то, что выявленные проверяющим органом нефинансовые нарушения сводятся лишь к ненадлежащему, с позиции Службы, исполнению учреждением нормативных и локальных актов, регулирующих трудовые отношения и оплату труда. Предписание Службы является незаконным, поскольку вынесено в отсутствие предусмотренных БК РФ оснований, при отсутствии зафиксированных в установленном порядке и надлежащей правовой мотивации бюджетных нарушений, отражает нарушения, не относящиеся к бюджетным, применение мер по которым не входит в компетенцию Службы, исходя из нормативной регламентации ее статуса и недоказанности соответствия указанного предписания критериям обоснованности и исполнимости.

Нарушение процедуры проведения проверки и злоупотребление правом

Нарушения процедуры проведения проверки, вплоть до фальсификации сведений в актах проверки, являются не столь уж редким явлением в деятельности органов внутреннего финансового контроля. Причем встречаются как формальные нарушения процедуры, так и злоупотребление правом. К последнему случаю можно отнести внесение изменений в план проверок в течение календарного года и проведение фактически внеплановой проверки формально в качестве плановой.

Так, например, у органа внутреннего государственного контроля региона (Контрольный орган) при отсутствии правовых оснований для проведения внеплановой проверки возникло желание провести проверку государственного бюджетного учреждения по организации отдыха и оздоровления (Учреждение). В связи с этим в середине года были внесены изменения в план проверок и сразу же издан приказ о проведении плановой проверки. Предметом проверки было соблюдение законодательства о контрактной системе в сфере закупок в период с 1 января 2017 года по 18 сентября 2018 года. При этом в течение 2017 года Контрольный орган уже проверял указанное учреждение (в том числе его закупки) три раза (один раз планово и два — внепланово).

В связи с тем что контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере в настоящее время из-под регулирования Федеральным законом № 294‑ФЗ, формально такое пристальное внимание органа контроля к бюджетному учреждению не нарушает закон, однако по сути может быть квалифицировано в качестве злоупотребления правом. При этом совокупность правовых норм, установленных на региональном уровне и позволяющих такое злоупотребление, может быть отнесена к коррупциогенным факторам.

Непосредственно в ходе указанной внеплановой «плановой» проверки Учреждения Контрольным органом были допущены нарушения процедуры проведения проверки и фальсификация сведений акта проверки.

Как должно

В соответствии с Порядком проведения плановых (внеплановых) проверок при осуществлении контроля в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденным приказом начальника Контрольного органа:

  • выездная проверка проводится инспекцией в составе не менее двух должностных лиц органа контроля;
  • выездная проверка проводится по месту нахождения и месту фактического осуществления деятельности субъекта контроля;
  • в ходе выездной проверки проводятся контрольные действия по документальному и фактическому изучению деятельности субъекта контроля. Контрольные действия по документальному изучению проводятся путем анализа финансовых, бухгалтерских, отчетных документов, документов о планировании и осуществлении закупок, документов, размещенных на официальном сайте zakupki.gov.ru Единой информационной системы, и иных документов субъекта контроля с учетом устных и письменных объяснений должностных, материально ответственных лиц субъекта контроля и осуществления других действий по контролю. Контрольные действия проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю.

В рассматриваемом случае после издания приказа о проведении выездной проверки силами трех специалистов Контрольного органа в течение полутора месяцев фактически на место для проведения проверки прибыл только один специалист и лишь на несколько дней. Иные лица, фактически не участвовавшие в проведении проверки, поставили свои подписи под актом проверки, в котором указано, что в период с 18 сентября 2018 года по 30 октября 2018 года три должностных лица проводили выездную проверку. Очевидно, что в таких действиях содержатся признаки служебного подлога (статья 292 Уголовного кодекса).

Что делать?

Итак, контролеры тоже нарушают. По нашему мнению, их нарушения дискредитируют всю систему внутреннего финансового контроля. Нынешнее положение дел приводит к неэффективному, а часто даже нецелевому использованию значительной части бюджетных средств, выделяемых на функционирование органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Несоблюдение законодательства, превышение пределов компетенции — все это часть репрессивной модели, действующей в настоящее время в сфере финансового контроля.

Суды же относятся к доводам органов финансового контроля, мягко говоря, более внимательно, нежели к доводам субъектов контроля. Поэтому судебные решения, в которых признаются нарушения органов государственного (муниципального) финансового контроля, являются довольно редкими прецедентами, и фактически в них идет речь о столь вопиющих случаях, на которые уже просто невозможно закрыть глаза.

МНЕНИЕ

Нарушения органов государственного (муниципального) финансового контроля могут дестабилизировать не только деятельность конкретных, проверенных ими государственных (муниципальных) учреждений, но и в целом социального сектора, так как требования, установленные законом лишь к использованию бюджетных средств казенными учреждениями, де-факто уже распространены органами государственного (муниципального) финансового контроля также на автономные и бюджетные учреждения и даже на некоммерческие организации, получающие субсидии из бюджета.

Ситуация требует принятия мер, в том числе на законодательном уровне.

Считаем, что не следует создавать еще одного контролера, который контролировал бы органы внутреннего финансового контроля, ведь некие подобия служб собственной безопасности имеются в каждом регионе и во многих муниципальных образованиях. Кроме того, есть еще и органы прокуратуры, имеющие все необходимые полномочия.

Необходимо детально регламентировать на федеральном уровне процедуры проведения проверок органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, наполнив содержанием выхолощенный раздел IX Бюджетного кодекса. Следует, в частности:

  • установить, что по общему правилу плановая проверка проводится не чаще чем один раз в три года (как это предусмотрено частью 2 статьи 9, пунктом 1 части 2 статьи 20 Закона № 294‑ФЗ);
  • установить строгий запрет требовать документы, которые не относятся к проверке или не являются ее объектом, и тем более изымать их оригиналы (что считается грубым нарушением согласно пункту 3 статьи 15, пункту 5 части 2
  • статьи 20 Закона № 294‑ФЗ);
  • установить обязанность вручать учреждению не просто один экземпляр акта проверки, но и копии многочисленных приложений, которые чаще всего ему не передаются. Акт со всеми копиями (то есть в полном объеме) должен передаваться под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении аналогично тому, как это предусмотрено частью 4 статьи 16, пунктом 6 части 2 статьи 20 Закона № 294‑ФЗ;
  • установить, что любое из этих и иных процедурных нарушений будет приводить к признанию акта проверки, вынесенных решений и предписаний недействительными (незаконными).

Автор предлагает обсудить

Считаем целесообразным законодательно наделить Минфин России полномочиями по определению пределов компетенции органов государственного (муниципального) финансового контроля, задать более четкие рамки пределов контроля, выход за которые повлек бы не просто признание недействительными их решений и предписаний, но и установленную законом ответственность руководителей и работников таких органов.

При этом ответственность за допущенные органами финансового контроля нарушения должна быть установлена существенно выше, нежели ответственность проверяемых ими субъектов контроля.

Следует также установить процедуру внесудебного обжалования актов органов государственного (муниципального) финансового контроля, включая создание для этого апелляционной инстанции в структуре Минфина России.

Полагаем, что реализация данных предложений позволит оптимизировать деятельность органов государственного (муниципального) финансового контроля.



[1] Определение Верховного суда РФ от 22 февраля 2012 года № 48-Г12-3.

[2] Определение Верховного суда РФ от 20 апреля 2011 года № 48-Г11-14.

[3] Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21 декабря 2017 года по делу № А43-26247/2017.

[4] Определение Верховного суда РФ от 31 октября 2018 года № 301-КГ18-17499.

[5] Определение Верховного суда РФ от 21 декабря 2018 года № 310-КГ18-20842.