БК РФ и Закон № 44-ФЗ. Есть несоответствия
Необходимым инструментом реализации бюджетной политики является финансовый контроль, объектом которого выступают процессы формирования, распределения и использования финансовых ресурсов. В этой связи финансовый контроль следует рассматривать не как один из этапов бюджетного процесса, а как комплексную деятельность на всех его этапах, без развития которой невозможно совершенствование системы управления государственными (муниципальными) финансами. В данной статье мы хотим рассказать об отдельных проблемах осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
Ирина Николаевна МУЧКАЕВА,
заместитель министра финансов Пензенской области
Контроль за расходами на закупки товаров, работ, услуг
В первую очередь хотелось бы остановиться на реализации полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее — ОВГ(М)ФК) в сфере закупок, предусмотренных Бюджетным кодексом и Федеральным законом № 44‑ФЗ.
Неразрывная связь норм данных юридических актов прослеживается начиная со статьи 2 Закона № 44‑ФЗ, в которой прямо указывается, что законодательство о контрактной системе основано на БК РФ. В Бюджетном кодексе суть размещения заказов отражена в статье 219 БК РФ и заключается в том, что получатель бюджетных средств принимает обязательства в пределах доведенных до него лимитов путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Соответственно, размещение заказа для государственных (муниципальных) нужд является одним из способов исполнения бюджетных расходов, а общие положения БК РФ применяются к государственным (муниципальным) закупкам как к одной из форм таких расходов.
Взаимосвязь двух отраслей законодательства должна повлечь за собой преемственность основных идей и принципов. Законодательство о контрактной системе, по нашему мнению, должно способствовать исполнению бюджетного законодательства, которое регламентирует формирование и исполнение бюджетных расходов, включая контрактуемые расходы. Однако изучение норм законодательства выявляет несоответствие между ними. В качестве примера можно привести разночтения в толковании полномочий ОВГ(М)ФК в сфере закупок.
Полномочия ОВГ(М)ФК установлены статьей 269.2 БК РФ и включают в себя контроль:
за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе по формированию и исполнению расходных обязательств, включая контрактуемые обязательства;
за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
В статье 99 Закона 44‑ФЗ установлен перечень органов контроля, которые осуществляют контроль в сфере закупок, среди которых ОВГ(М)ФК, определенные БК РФ. Полномочия ОВГ(М)ФК в сфере закупок определены частью 8 этой же статьи.
Казалось бы, для финансовых контролеров это не новые полномочия. Анализ обоснования закупок товаров, работ и услуг, цен на них, их использования, отражение в бухгалтерском учете, а также проверка правильности начисления пеней, штрафов при ненадлежащем исполнении договорных обязательств осуществлялись финансовыми контролерами в соответствии с бюджетным законодательством и до принятия Закона № 44‑ФЗ.
Тем не менее после его вступления в силу появились и значительные изменения в осуществлении контрольных функций (рисунок):
обязательность контроля в отношении закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
расширение перечня контрольных функций за счет контроля за соблюдением правил нормирования, достижением целей закупки, выполнением условий контракта;
увеличение объема средств, подлежащих контролю.
При проведении контроля закупок в рамках бюджетного законодательства его предметом являются средства соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, в нашем случае средства бюджета Пензенской области — 46,5 миллиарда рублей, из них контрактуемые расходы составляют около 7 миллиардов рублей.
Наряду с этим законодательство о контрактной системе к предмету контроля относит все закупки, осуществляемые в рамках Закона № 44‑ФЗ, включая закупки бюджетных учреждений за счет средств от приносящей доход деятельности и средств обязательного медицинского страхования, закупки органа управления ТФОМС. То есть ОВГФК, в нашем случае — Министерство финансов Пензенской области, обязан проверять еще закупки, кроме осуществляемых за счет бюджетных средств, на общую сумму 5 миллиардов рублей, в том числе за счет средств от приносящей доход деятельности — 2 миллиарда рублей, ОМС — 3 миллиарда рублей. Численность управления финансового контроля, непосредственно занятого контрольной деятельностью, — 19 человек. Увеличить штат мы не можем, учитывая принятые регионом обязательства по соглашению с Минфином России о предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ из федерального бюджета.
1Право бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение средствами от приносящей доходы деятельности устанавливается:
Гражданским кодексом, согласно которому «бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность... Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения»;
Законом от 12 января 1996 года № 7-Ф3 «О некоммерческих организациях», которым практически дублируются положения гражданского законодательства.
Вышеуказанные законы, а также утвержденные в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов РФ (к примеру, в нашем регионе это постановление Правительства Пензенской области[1]) возлагают полномочия по контролю за деятельностью бюджетного учреждения, включая расходование средств от приносящей доход деятельности в рамках плана финансово-хозяйственной деятельности, на его учредителя. Одновременно с этим статьей 100 Закона № 44‑ФЗ предусмотрен ведомственный контроль в сфере закупок, который осуществляется государственными (муниципальными) органами в отношении подведомственных им заказчиков. Поэтому считаем, что контроль закупок, предусмотренный частью 8 статьи 99 Закона 44‑ФЗ, в отношении бюджетных учреждений является компетенцией учредителя.
2Что касается контроля за использованием средств ОМС, то полномочия по его осуществлению возложены на органы управления ТФОМС[2]. В ходе такого контроля проверяются:
обоснованность цен закупок медицинских организаций за счет средств ОМС;
соблюдение сроков поставки и оплаты;
соответствие сумм, указанных в договорах фактически произведенным расходам, своевременность, полнота и правильность оприходования лекарственных средств, продуктов питания и прочих материальных запасов.
Все это по существу является элементами контроля, предусмотренного частью 8 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ. Из вышесказанного следует, что не наделенные Законом № 44‑ФЗ полномочиями по контролю в сфере закупок органы управления ТФОМС фактически выполняют аналогичные функции в рамках «своего» законодательства, что подтверждает необходимость расширения перечня контролирующих органов в сфере закупок за счет включения органов управления ТФОМС.
3Различие в толковании полномочий ОВГ(М)ФК в сфере закупок двумя отраслями законодательства выражается в разном определении не только объема средств, подлежащих контролю, но и объекта контроля. Так, согласно БК РФ объектом контроля являются исполнители по государственным (муниципальным) контрактам, в то же время в Законе № 44‑ФЗ — заказчики.
Важно
На наш взгляд, неурегулированность некоторых вопросов в законодательстве и отсутствие единых подходов в сфере контрольной деятельности ведут к увеличению объема этой деятельности (увеличивается как количество проверок, так и объем охваченных проверкой средств) и, соответственно, отрицательно сказываются на эффективности работы.
При этом статьей 101 Закона № 44‑ФЗ предусмотрено, что обязанность по осуществлению контроля за исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта возложена на заказчика. Вменение в обязанность ОВГ(М)ФК контроля за исполнением государственных (муниципальных) контрактов приводит к дублированию обязанностей заказчика и не исключает риски неисполнения им обязательств по контролю за исполнением поставщиком (подрядчиком) условий контракта.
Акцент на предварительный контроль
Сегодня акцент ставится на предварительный контроль, то есть необходимо «не бить по хвостам», а предотвратить нарушение, устранить причины, способствующие его допущению.
На страницах журналов «Бюджет» и «Финконтроль» мы неоднократно рассказывали о том, что в нашем регионе уже с декабря 2010 года на стадии формирования государственными заказчиками проектов конкурсной документации на размещение государственных заказов на приобретение товаров, работ и услуг для государственных нужд (заявок) осуществляется мониторинг в отношении обоснования начальной (максимальной) цены контракта, введенный постановлением Правительства Пензенской области[3]. Целесообразность его проведения подтверждается экономией бюджетных средств, полученной в результате снижения цен на этапе согласования заявок.
Цель и мониторинга, и внутреннего государственного финансового контроля, предусмотренного частью 8 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ в отношении Н(М)ЦК (далее — контроль), — не допустить завышение Н(М)ЦК. Методы достижения данной цели — сбор, анализ и оценка (обследование) информации для определения и обоснования цены — одни и те же как при мониторинге, так и при контроле. Полагаем, что мониторинг по своему смысловому содержанию аналогичен контролю.
Вместе с тем Закон № 44‑ФЗ не разделяет контроль на предварительный и последующий. Традиционно контроль осуществляется путем проведения мероприятий последующего характера. Сроки проведения и оформления результатов контрольных действий жестко регламентированы и требуют проведения ряда организационных процедур: оформление приказом решения о проведении проверки, направление субъекту контроля извещения о проведении проверки в трехдневный срок, составление акта проверки и его подписание в двухстороннем порядке, направление субъекту контроля предписания для устранения нарушений, размещение в установленные сроки в ЕИС плана проверок, приказа о назначении проверки, акта проверки и предписания.
В свою очередь, в Пензенской области мониторинг носит предварительный (упреждающий) характер и не тормозит закупочный процесс. С целью регламентации действий проверяющих разработаны методические указания по осуществлению Минфином области мониторинга цен в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд Пензенской области для достижения максимальной экономической эффективности использования бюджетных средств, в которых минимизированы требования к документированию. На практике все установленные недочеты в заявках, если они не требуют тщательной доработки, исправляются государственными заказчиками оперативно в течение дня. В случае серьезных ошибок заявки возвращаются для их устранения. Любое движение по заявке (дата поступления, дата возврата заказчику, недочеты, ошибки) фиксируется финансовым контролером в журнале.
Введение длительных процедур по оформлению действий в рамках мониторинга, по аналогии с контролем, будет способствовать увеличению продолжительности проведения закупочных процедур.
Учитывая изложенное, считаем необходимым предусмотреть в Законе № 44‑ФЗ полномочия органа внутреннего государственного финансового контроля по проведению предварительного контроля в форме мониторинга в части обоснования Н(М)ЦК с упрощенной процедурой оформления.
Рисунок. Полномочия ОВГ(М)ФК по контролю за расходами на закупки товаров, работ, услуг
[1] Постановление Правительства Пензенской области от 30 марта 2011 года № 196‑пП «Об утверждении порядка осуществления контроля за деятельностью государственных учреждений Пензенской области».
[2] В соответствии со статьей 34 Закона от 29 ноября 2010 года № 326‑ФЗ «Об обязательном медицинском страховании» и Положением о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций в сфере ОМС территориальными фондами обязательного медицинского страхования, утвержденным приказом Федерального фонда ОМС от 16 апреля 2012 года № 73.
[3] Постановление Правительства Пензенской области от 2 июля 2010 года № 385‑пП «О внесении изменений в постановление Правительства Пензенской области от 27.10.2008 №