В Москве прошла V Всероссийская практическая конференция-семинар «Корпоративные закупки-2017: практика применения Федерального закона № 223‑ФЗ». Участники мероприятия обсудили основные проблемы законодательства, регулирующего вопросы закупок отдельных видов юридических лиц, необходимость усовершенствования Закона № 223‑ФЗ.

По сложившейся традиции участников конференции-семинара приветствовал статс-секретарь — заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы России А. Ю. Цариковский. Он отметил, что с даты проведения последней конференции (в 2016 году) радикальных изменений в законе о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц не произошло. «Важнейший законопроект о внесении изменений в Закон № 223‑ФЗ, содержащий архинужные изменения, без которых сегодня очень сложно обойтись, вот уже три года лежит в Государственной думе», — напомнил статс-секретарь.

Непринятие законопроекта, направленного на совершенствование Закона № 223‑ФЗ, тормозит развитие корпоративных закупок. Представитель ФАС обратил внимание на то, что количество жалоб по Закону № 223‑ФЗ становится все больше. При этом примерно третья часть общих закупок Российской Федерации составляют закупки субъектов, находящихся в правовом поле Закона № 223‑ФЗ. И то, что такая немалая часть закупок находится в практически нерегулируемой плоскости, не лучшим образом сказывается на нашей экономике.

Очевидно, что решить многочисленные глобальные проблемы, спровоцированные нормами Закона № 223‑ФЗ, можно лишь путем изменения законодательства. Вместе с тем, как отметил заместитель начальника Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России А. Ю. Лобов, с момента подготовки законопроекта его редакция уже претерпела значительные изменения, и от того, что было предусмотрено в начальном варианте, осталось совсем немного. «Если он будет принят в том виде, в котором сейчас находится в Государственной думе, ситуация в сфере корпоративных закупок сильно не изменится», — считает Лобов.

Пока общественность находится в ожидании усовершенствования Закона № 223‑ФЗ, ФАС России, по словам замначальника, пытается в процессе своей практики точечно урегулировать существующие проблемы. Однако есть вопросы, которые таким образом решить невозможно.

1Отсутствие регламентации закупочных процедур. «Корпоративные закупщики изобретают огромное количество видов закупочных процедур, — отметил представитель ФАС. — Все это в конечном итоге ведет к тому, что практически больше половины корпоративных закупок осуществляется у единственного поставщика». По словам Лобова, отсутствие конкурентных закупок — это лишь одна сторона проблемы. Вторая — единственный поставщик, являясь представителем крупного бизнеса, путем несложных манипуляций маскируется под видом субъектов малого предпринимательства. Есть реальный пример закупки, размещенной на официальном сайте, когда заказчик, работающий в правовом поле Закона № 223‑ФЗ, заключил контракт на 47 миллиардов рублей с единственным поставщиком, обозначив это как закупку у субъекта малого предпринимательства. Тем самым заказчик убил двух зайцев: и контракт заключил с тем, с кем надо, и в отчетности отразил, что 30% и более закупок осуществляется у субъектов малого предпринимательства. Казалось бы, решение проблемы очевидно — утверждение закрытого перечня способов закупок. Однако, по словам Лобова, в данном случае законопроект преду­сматривает изменения не в лучшую сторону. «Есть решение Правительства РФ о введении закрытого перечня процедур закупок, но только для субъектов малого предпринимательства, — поделился информацией спикер. — Все остальные закупки будут проводиться в том виде, в котором они сегодня осуществляются». Представитель ФАС выразил надежду на то, что возможно будет некое изменение. «Сегодня идет определенная дискуссия, и, на мой взгляд, она может вылиться в принятие решения о введении закрытого перечня, который не будет открываться ни для заказчиков, ни для отдельных предметов и объектов закупок», — полагает Лобов.

2Сокрытие закупок у единственного поставщика. Это явление породили заказчики, работающие по Закону № 223‑ФЗ, когда под видом конкурентной процедуры проводили закупку у единственного поставщика. К сожалению, функционал официального сайта сегодня позволяет это сделать. Например, заявляется, что закупка проводится одним из конкурентных способов, документация размещается на сайте в разделе конкурентных закупок (сайт учитывает ее как конкурентную закупку), а на самом деле процедура является неконкурентной.

3Отсутствие регламента процедур в электронной форме. В отличие от Закона № 44‑ФЗ, где четко указано, что электронные процедуры — это те, которые проводятся на сайте оператора электронной площадки, Закон № 223‑ФЗ не содержит такого определения. «Корпоративные заказчики считают, что при электронной закупке вполне уместно часть документов передавать через сайт операторов электронной площадки, а часть — на бумажных носителях, — поделился наблюдениями Лобов. — Есть заказчики, которые в подавляющем большинстве случаев электронную закупку проводят именно в таком виде. Очевидно, что такие закупки не имеют ничего общего с электронными». Навести порядок в данном вопросе можно, утвердив регламент процедуры в электронной форме. «Кроме того, необходимо добиться, чтобы все электронные закупки по Закону № 223‑ФЗ проводились только на электронных площадках, отобранных по Закону № 44-ФЗ, — считает представитель ФАС. — Это позволило бы в том числе решить проблему аффилированности торговых площадок».

4Отсутствие фундаментальных основ контроля по Закону № 223‑ФЗ. «Ситуация, когда некоторые суды до сих пор реально считают, что в рамках Закона № 223‑ФЗ ФАС имеет право принимать жалобы только по основаниям, указанным в законе (а их всего четыре), неприемлема», — полагает Лобов. В Москве судьи уже давно согласились с тем, что поводом для подачи жалобы участником закупки могут быть любые основания, а также с тем, что в данном вопросе нужно руководствоваться статей 18.1 Закона № 135‑ФЗ «О защите конкуренции». В законопроекте расширен перечень оснований для подачи жалобы и дана отсылка на статью 18.1 Закона № 135‑ФЗ.

Кроме того, ФАС считает необходимым введение полноценных внеплановых проверок по Закону № 223‑ФЗ. «Всем известно, что сегодня проверка закупки может быть инициирована только путем подачи жалобы в контролирующие органы, — напомнил Лобов. — Вместе с тем мы все наслышаны о скандальных закупках „Газпрома“. По ним жалоба не поступила, а возможности провести внеплановую проверку у контролирующих органов не было. Конечно, здесь были включены иные механизмы...» Чтобы контрольные органы могли вовремя пресекать такие ситуации, необходимо предусмотреть механизм внеплановых проверок.

Практика ФАС

По данным статистики, количество жалоб, поданных по закупкам в рамках Закона № 223‑ФЗ, возрастает. В 2015 году в ФАС было подано порядка 6 тысяч жалоб, в 2016 году их насчитывается 8 тысяч.

Это свидетельство того, что бизнес верит, что права можно защитить даже при осуществлении закупок в рамках Закона № 223‑ФЗ. На что же жалуются участники закупки?

Для начала отметим: ФАС считает, и суды в этом ее поддерживают, что подать жалобу может любое лицо независимо от того, подавало оно заявку на участие в закупке или нет. Во избежание необоснованных жалоб, которые подаются, чтобы отменить процедуру, в законопроекте предусмотрен тот же механизм, что и в Законе № 44‑ФЗ: до окончания срока подачи заявок на участие в закупке жалобу может подать любой гражданин, после окончания данного процесса жаловаться может только то лицо, которое подавало заявку.

Неразмещение информации

Как отметил Лобов, в сфере государственных закупок проблема описания объектов закупки, неразмещения информации на сайте и сокрытия некоторой информации уже решена, что нельзя сказать о корпоративных закупках. «Мы уже не первый год ретранслируем заказчикам, работающим по Закону № 223‑ФЗ, мысль о том, что любые строительные работы, требующие прохождения экспертизы проектно-сметной документации, подразумевают обязательное размещение всех этих документов на официальном сайте закупок, — рассказал представитель ФАС. — Однако часть заказчиков не слышит нас. В этом случае наша реакция однозначная — отмена такой закупки с требованием разместить всю документацию на сайте вне зависимости от того, какое количество заявок подано».

Тайна закрытой закупки

Заказчики, намеривающиеся провести закрытую процедуру закупки для строительства секретных объектов, должны прежде всего регламентировать ее в положении о закупках и понимать, в каких случаях можно проводить данную процедуру. Так, под закрытой закупкой понимается закупочная процедура, связанная в той или иной степени с государственной тайной. «В случае с закрытой закупкой мы настаиваем на том, что она должна проводиться только при наличии гостайны», — озвучил позицию ФАС Лобов. Поступившие жалобы, связанные с закрытой закупкой, ФАС рассматривает совместно с Межведомственной комиссией по защите государственной тайны. Если выясняется, что закупка не имеет никакого отношения к гостайне, то ее отменяют и требуют провести в открытом режиме.

В случае, если предполагается строительство нескольких объектов, среди которых лишь один связан с гостайной, то закупочную процедуру необходимо разделить на отдельные лоты. На строительство зданий, связанных с гостайной, нужно проводить закрытую закупку, а на объекты, не имеющие к ней отношения, — открытые торги. Некоторые заказчики считают, что выполняют требования ФАС, выдавая документацию на руки тем организациям, которые хотят поучаствовать в закупке, но для антимонопольной службы это не идентично размещению документации на сайте.

Не измерить, не определить

Еще одна проблема связана с тем, что заказчики выставляют неизмеримые требования к участникам закупки. «В данном вопросе однозначно можно говорить о поставках товара, — считает представитель ФАС. — На поставку товара никакого предквалификационного отбора участников закупки проводить нельзя, как, впрочем, нельзя выставлять требования о наличии материальных ресурсов у потенциальных поставщиков. Для нас не существует „опыта поставок“ — это эфемерное понятие, и выставлять его в качестве предквалификации участникам закупки недопустимо». Вместе с тем ФАС не препятствует оценке опыта компаний — участниц закупочной процедуры, только предлагает это делать на этапе оценки конкурсных заявок.

Требовать запрещается

Закупочная документация должна быть предельно четкой и понятной, никакие отсылки к другим нормативным правовым актам недопустимы. В документации должно быть ясно изложено, какие документы нужно предоставить участнику, каким критериям он должен соответствовать, что в случае победы должен выполнить, поставить и т. д.

Вместе с тем заказчики зачастую требуют излишние документы. Так, на любой стадии закупки, но, как правило, это практикуется на стадии допуска участников к закупке, заказчики могут потребовать документы от третьих лиц: некие письма от производителей, от дилеров, авторизованных центров и т. д. Отношение ФАС к таким требованиям однозначно — Федеральная антимонопольная служба считает их незаконными.

М. И. Кулькова

Закон № 223-ФЗ — положительных тенденций нет

Счетная палата РФ провела мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации в 2016 году.

Объем объявленных открытых закупок государственного, муниципального и корпоративного сектора в целом по стране в 2016 году составил порядка 32,2 триллиона рублей (рост 9,5%). В том числе было проведено 3 миллиона закупок на 6,5 триллиона рублей в рамках Закона № 44-ФЗ (рост — 1,5%) и 1,5 миллиона закупок на 25,7 триллиона в рамках Закона № 223-ФЗ (рост — 11,6%).

Каких-либо положительных тенденций в корпоративных закупках Счетной палатой не отмечено. Доля открытых и понятных процедур конкурса и аукциона по-прежнему остается незначительной: в 2016 году — 5,1%, в 2015 году — 4,1%. Снизилось среднее количество заявок, подаваемых участниками конкурентных способов закупок на один лот: в 2016 году — 1,66 заявки, в 2015 году — 1,76. Относительная экономия по результатам закупок также снизилась с 1,75 до 1,55%.

Причины низкой конкуренции в рамках Закона № 223-ФЗ Счетная палата видит в отсутствии исчерпывающего перечня конкурентных способов проведения закупок, исчерпывающего перечня оснований для заключения договора с единственным поставщиком, а также в наличии большого количества электронных площадок (более 170 площадок) и т. д.