О работе столичных аудиторов корреспонденту журнала «Бюджет» рассказывает председатель Контрольно-счетной палаты Москвы Виктор ДВУРЕЧЕНСКИХ.
— Виктор Александрович, что в истории развития Контрольно-счетной палаты Москвы было, на ваш взгляд, наиболее значимым?
— 18 мая 2004 года Контрольно-счетной палате исполняется 10 лет. За это время мы прошли немалый путь. А началось все с того, что Дума приняла первый закон о палате и мы стали называться Контрольно-счетная палата Мосгордумы. В таком виде палата просуществовала год с небольшим. Впоследствии, когда был принят закон о Счетной палате РФ, московские законодатели использовали этот законодательный опыт и приняли закон в новой редакции. Согласно закону, составленному в ноябре 1995 г., палата получила статус самостоятельного юридического лица и стала называться Контрольно-счетная палата Москвы. Первые сотрудники пришли к нам уже осенью 1994 года. Многие из них до сих пор работают в палате. Первый руководитель палаты — Сергей Шохин, возглавлявший палату в течение 6 лет, — сейчас работает аудитором в Счетной палате РФ. Сегодня в палате трудится 181 человек. А начинали мы с 50 сотрудников. Ныне Контрольно-счетная палата Москвы — самая крупная среди региональных палат России. Начинали мы работать в двух комнатах. После смены трех адресов, с 2001 года мы располагаемся в здании мэрии на Новом Арбате. А когда-то закон о палате, как вспоминают коллеги, писался на подоконнике в коридоре. Если говорить о приоритетах в создании контрольно-счетных органов современной России, то я точно знаю по крайней мере о двух палатах, которые с юридической стороны старше нас. Одна — в Архангельске, где в 1992 году был создан комитет, который, к сожалению, до сих пор остается немногочисленным. Другая палата, созданная в 1993 году, — контрольно-счетный орган в Калуге, который только последние пять лет работает в нормальном режиме. В свою очередь, Контрольно-счетная палата Москвы с самого начала пошла путем интенсивного развития. Именно поэтому я имею право сказать, что мы — первая счетная палата в новой России. С самого начала, появившись на 8 месяцев раньше Счетной палаты РФ, мы понимали, что не выживем в одиночку. В те годы была создана ассоциация, которая объединила контрольно-счетные органы порядка 30 субъектов. Она продолжает существовать как юридическое лицо и работает до сих пор. Контрольно-счетная палата Москвы всегда занимала открытую позицию по отношению к коллегам в других регионах. К нам постоянно приезжают представители региональных палат для обмена опытом. Да и мы ездим по всем регионам, участвуем во всех семинарах и конференциях, передаем свой опыт и берем на вооружение лучшее у других.
— В настоящее время структура контрольных органов России представляет собой многоуровневую систему. Какое место занимает Контрольно-счетная палата Москвы в этой системе?
— Структура действительно многоуровневая, но она выстроена с учетом требований конституции. В этом есть плюсы и минусы, что очень тревожит. Дело в том, что сегодня структура счетных палат такова, что мы ничем не объединены с другими контрольными органами, кроме как желанием и волей делать общее дело. Фактически объединение палат произошло на общественном уровне, а на государственном уровне мы все раздроблены. Более того, я считаю, что это сделано специально. Разрозненными оказались не только финансы страны, но и контроль над финансовыми потоками. Такова в свое время была политическая воля. Но удивительно, что до сих пор так все и продолжается. Вот мы, например, контролируем московский бюджет и московское имущество, а это довольно существенная часть российского бюджета (треть бюджета РФ формируется в Москве). Но получается, что Счетная палата РФ не может проверить бюджетные средства Москвы, а мы не можем посмотреть финансовые потоки в целом, чтобы вычленить свои. Отсюда и двойной счет возможен, и злоупотребления... Более того, законодатели ограничили доступ контрольной палаты к важнейшей информации — банковской и налоговой. Нас просто вычеркнули из этого списка. Счетная палата России включена, а мы — нет. Что это означает? Вот, например, Банк Москвы. Его финансовые потоки — это большая часть бюджета Москвы, а палата не может проверить — закон не позволяет это сделать, ссылаясь на банковскую тайну. Объединяться нас заставляет сама жизнь. На государственном уровне это невозможно, поскольку конституция запрещает нам объединиться под эгидой одной организации. Мы объединились по-современному, корпоративно: выработали свои законы, нормативы, этический кодекс, декларацию. Мы ее называем «звездной», поскольку она была принята в Звездном городке под Москвой. На сегодняшний день процесс фактически завершен. Лишь в трех субъектах нет своих контрольных-счетных органов. Стоит отметить, что мы — единственная палата в Восточной Европе и в России, которая является членом Европейской ассоциации региональных счетных палат «ЕВРОРАИ». Мы вступили в нее в 2000 году, участвуем во всех мероприятиях. Сейчас добиваемся того, чтобы русский язык стал официальным языком этой европейской ассоциации. У нас сложилась мощная структура палаты. Есть коллегии, в которых кроме двух заместителей председателя и 8 избранных аудиторов есть аппарат, в котором десять инспекций. Председатель многие ключевые вопросы обязан обсуждать на коллегии, но решение принимает самостоятельно. Есть два момента, которые председатель не может принять без решения коллегии — изменение в планах и изменение в предписаниях палаты. По уставу мы, во-первых, осуществляем контроль исполнения бюджета, а если брать более широко, то это называется «внешний аудит бюджета». Во-вторых, занимаемся экспертизой всех региональных программ — краткосрочных, среднесрочных, долгосрочных программ развития регионов. Третья составляющая — экспертиза всех нормативно-правовых актов бюджетного законодательства регионов. Вот такие весьма серьезные задачи стоят перед нами.
— Вы проводите огромное количество различных контрольных мероприятий. Существуют ли меры, которые вы предпринимаете с целью исключить дублирование в проверках?
— Конечно, существуют. Но я хочу подчеркнуть: мы считаем контрольными мероприятиями — проверку, обследование и экспертизу. Это мы в палате полтора года назад приняли как аксиому, хотя большинство субъектов РФ и Счетная палата России считают по-другому. Многие разделяют контрольные мероприятия и экспертно-аналитические. Мы этого не делаем и считаем, что в каждом контрольном мероприятии существует ревизорская и аналитическая составляющие. Мы контролируем исполнение бюджета во всех формах: с помощью и анализа, и синтеза, и наблюдения. Проверяем выборочно и, что называется, сплошняком. Поэтому мы проводим проверки и в классическом виде, и с выездом на место, и камерально. Осуществляем экспертизы, подразумевая под ними оценку, исследование той или иной бюджетной проблемы. В Москве существует Совет по координации контрольной деятельности, созданный исполнительной властью. Мы входим в него в статусе наблюдателей: посещаем заседания, обмениваемся планами. Контрольно-счетная палата — структура открытая. Мы публикуем наш план проверок, рассылаем его всем и заранее сообщаем, когда придем с проверкой. Это не исключает, впрочем, проведения внеплановых проверок. Возможность дублирования в проверках исключена. Правда, бывают случаи, когда по поручению мэра или думы мы обязаны выполнить проверку, а наши коллеги сообщают, что они уже там были. В этом случае пишется письмо мэру или в думу о том, что в данной организации проверка уже проведена. Если они согласятся с тем, что не надо проверять повторно, мы отменяем свою проверку. Но, как правило, за мою практику в течение четырех лет только один раз мэр снял проверку по такой аргументации.
— Каковы основные направления взаимодействия Контрольно-счетной палаты Москвы с региональными контрольными органами?
— В 2003 году нашей помощью пользовались чаще, чем мы прибегали к услугам коллег. Например, мы оказывали помощь Ивановской палате по их конкретному запросу по поводу закупок, производимых местными фирмами в Москве. Помогали также Чечне. Ведь многие злоупотребления можно пресечь, имея достоверную информацию о ценах. К примеру, некоторые фирмы поставляли старое оборудование в больницы по цене нового. Мы тоже с этим разбирались: что за поставки, откуда, использовались ли раньше эти каналы? Как правило, коллеги в регионах обращаются к нам чаще, чем мы к ним. К сожалению, штаты на местах весьма ограниченны. Если мы будем к ним часто обращаться, то им некогда будет свой план выполнять. А у нас интересы в регионах большие, потому что Москва сотрудничает со всеми регионами. В основном обходимся своими силами, но и коллеги нам помогают. Правда, больше с организационной точки зрения. В России мы взаимодействуем с регионами преимущественно в рамках Ассоциации контрольно-счетных органов (АКСО), где я возглавляю законотворческую рабочую группу, которая готовит законодательные инициативы. Также мы входим в научно-методический совет, и все методические вопросы тоже прорабатываем вместе с коллегами.
— А как строится внешняя деятельность Контрольно-счетной палаты Москвы?
— С точки зрения информационно-методической, законодательной работы, обмена опытом — нет мероприятий, в которых бы мы не участвовали. Внешние связи у нас весьма обширны. Практически со всеми крупными контрольно-счетными органами столиц государств имеются договоры о сотрудничестве. Первый договор был подписан с контрольно-счетной палатой Берлина, затем с Иль-де Франс — регионом, в который входит Париж. Эти крупнейшие палаты — наши хорошие партнеры: мы постоянно обмениваемся визитами, знакомимся со всеми регионами Франции и Германии. Также у нас имеются соглашения с Улан-Батором, Пекином, Шанхаем, Мадридом. Классическая схема работы контрольного органа в Европе — это германская. Палата подчинена только закону, и никому более. Это орган внешнего государственного контроля, то есть она учреждена законодательным собранием, но независима от него и от исполнительной власти. Палата отчитывается перед законодательным собранием, представляя, как и у нас, годовой отчет, а руководителей палат выбирают законодатели. В России наша палата, наверное, одна из самых независимых. Мы близки к германской модели. Хотя наша палата, в соответствии с законом, отчитывается перед думой и степень зависимости существует. Это связано с российскими особенностями организации контроля. Мы называем это конструктивным взаимодействием с исполнительной властью, с мэром в первую очередь, и с законодательным собранием. Но дело в том, что и коллеги на Западе, и мы понимаем, что абсолютная независимость просто невозможна. Когда ты полностью независим, ты никому не нужен. В отличие от других субъектов РФ, мы встроены в систему власти Москвы. Такой тщательной работы по результатам наших проверок нет нигде в России. Например, результаты проверок Счетной палаты подолгу лежат на рассмотрении в Госдуме, не разбираются в комитетах. А у нас каждая проверка проходит все комиссии Московской городской думы, и в первую очередь бюджетно-финансовую. Депутаты в обязательном порядке принимают по ним решения. Отдельно добавлю, что во всем мы чувствуем поддержку мэра Москвы. Кроме того, у нас есть определенные полномочия, и система власти так организована, что на каждое наше представление и предписание следует немедленная реакция. В течение месяца нам предоставляют план устранения недостатков по нашим проверкам, мы его жестко берем на контроль. Конечно, споры бывают жесточайшие. Случаются и скандалы, и угрозы. Но, тем не менее, вот последний пример. Мы проводили проверку у «Доринвеста» — огромнейшей организации, распоряжающейся более чем 6 млрд руб. бюджетных средств. После нашей проверки деятельности организации руководителя сняли. А ведь это целая империя! Они обратились в суд, но затем отказались от рассмотрения дела. И так всегда: как бы нам ни было тяжело отстаивать свою позицию — мы это делаем неукоснительно. Палата не имеет карательных функций. Наше главное оружие — право выносить свое мнение на публичное обсуждение. Гласность — один из главных принципов в нашей деятельности. Материалы наших проверок направляются в думу и к мэру. Если необходимо — мы прибегаем к помощи печати. Наш отчет о проверках публикуется ежегодно, мы издаем информационный бюллетень, где приводятся результаты наших проверок.
— Каковы итоги деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы за 2003 год? Какие основные достижения в работе палаты вы можете выделить?
— Во-первых, — если говорить бюрократическим языком — план выполнен, и это главное. В прошедшем году мы системно проверили весь земельно-имущественный комплекс Москвы. Разобрались с вопросами реформы жилищно-коммунального хозяйства столицы. Вот, например, в октябре проводилось заседание правительства по приборам учета воды. В основу этого заседания легли результаты нашей проверки. Палата — единственная вневедомственная организация, которая судит об экономических процессах в городе Москве. Это очень важно понимать. Ведь многие хорошие начинания губят ведомственный подход и монополия на оказание услуг. Есть железное правило бюрократии: не заглядывать за пределы своего ведомства, это считается неэтичным. А мы подходим комплексно, и в этом наша сила, несмотря на то, что порой в квалификации и в объеме информации мы, может быть, и уступаем специалистам. Но наши специалисты вытаскивают на белый свет все главное, что другие пытаются скрыть в ведомственных хитросплетениях. Еще один главный итог года состоит в том, что в окончательном виде сложились структура и коллектив палаты.
— В феврале 2004 года отдел семинаров и конференций при журнале «Бюджет» планирует провести круглый стол на тему «Государственный финансовый контроль госзакупок». Хотелось бы услышать ваше мнение о состоянии финансового контроля, о проблемах в этой области.
— В Москве эта проблема стоит остро, поскольку контроль госзакупок — существенный фактор экономии бюджетных средств. Система госзакупок сегодня несовершенна, но формально требования законодательства выполняются. То есть конкурсы, тендеры, аукционы проводятся, но, я подчеркиваю, пока что не всегда содержательно. Ведь конкурс можно по-разному организовать. Недавно были предприняты меры, которые эту систему делают все-таки прозрачней. Вступил в силу закон о городском заказе, который жестко устанавливает процедуру и критерии торгов. Но до сих пор остаются интересные «схемы». Возьмем Ленинский проспект — весьма протяженную столичную магистраль. Если объявить конкурс на обслуживание всего Ленинского проспекта — за освоение большой суммы бюджетных средств будут бороться серьезные претенденты. Но что делает заказчик? Весь Ленинский проспект разбивается на участки, и обслуживание каждого участка обходится в такую сумму, что по закону конкурс можно не проводить — все формальности соблюдены. А на деле для выполнения заказа привлекаются «свои» фирмы. Хотелось бы отметить вот что: основываясь на собственном опыте и на опыте ряда проверок, я убедился, что конкурсы не всегда уместны. Они явно неуместны, когда требуется решить вопрос оперативно. Конкурс требует очень тщательной подготовки, занимающей не менее трех месяцев. Бывает и так, что просто нет других предприятий и организаций, которые могут сделать то, что требуется.
— Как ваша семья относится к тому, что напряженный ритм руководителя вашего уровня неизбежно предполагает работу, что называется, допоздна, а то и без выходных?
— Моя семья относится к этому спокойно. Дело в том, что до этого я 23 года отслужил в армии, где у меня был график еще напряженней, чем здесь. Так получилось, что многие годы своей жизни я был руководителем, подолгу отсутствовал дома. Работал по всему СССР и менее 20 дней в месяц в командировках просто не бывал. Рабочий день у меня ненормированный: обычно я начинаю в 8.15 утра и заканчиваю как придется... Но к десяти вечера все же стараюсь попасть домой. У меня один сын взрослый, а второму только десять лет. Ему надо уделять внимание. Как правило, воскресенье я провожу с семьей, вторую половину субботы — тоже. А первую половину субботы я всегда в рабочем кабинете — итоги недели подвожу наедине с собой.
Справка «Бюджета»
ДВУРЕЧЕНСКИХ Виктор Александрович, родился 2 сентября 1955 г. в Липецке. С отличием окончил Военную академию им. Ф.Э. Дзержинского, Гуманитарную академию Вооруженных Сил, Финансовую академию при правительстве РФ. Имеет специальности: инженер по эксплуатации вычислительной техники, юрист-правовед, педагог-психолог, финансовый менеджер. Кандидат философских наук. Полковник запаса. После увольнения из рядов Вооруженных Сил РФ возглавлял ряд коммерческих структур.
С 1997 г. — ректор Национального института имени Екатерины Великой — одного из первых негосударственных вузов России.
В декабре 1997 г. был избран депутатом Московской городской думы. Возглавлял комиссию думы и Администрации Москвы по нормативной базе земельных и имущественных отношений. Активно участвовал в разработке и совершенствовании законодательной базы перспективного развития и градостроительства Москвы, инициировал внесение изменений и дополнений в бюджетное законодательство города. Один из авторов законопроекта о платном землепользовании.
16 февраля 2000 г. постановлением Мосгордумы назначен председателем Контрольно-счетной палаты на Новом Арбате
Беседовала Ирина ВОРОНИНА
Журнал «Бюджет» №1 январь 2004 г.