Налоговая реформа в России идет уже не первый год. Но, не смотря на это, «серые» схемы, которые применяют предприятия и организации для уменьшения налогообложения, до сих пор до конца не закрыты. «Серые» схемы, в отличие от «черных», действуют в рамках законодательства России, а потому уничтожить их чрезвычайно трудно. И хотя основные лазейки уже закрыты, но, по осторожным оценкам специалистов, возможности использования такого рода схем сегодняшнее российское законодательство не исключает. В итоге бюджеты всех уровней недополучают огромные суммы.
Офшоры
После перестройки «серых» схем в России появилось великое множество. Одна из них возникла после введения Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций». Этот закон давал право законодательным и представительным органам субъектов РФ и представительным органам местного самоуправления устанавливать для отдельных категорий налогоплательщиков дополнительные льготы по налогу на прибыль в пределах сумм этого налога, подлежащих зачислению в их бюджеты, что привело к созданию так называемых внутренних офшоров. В офшорные зоны привлекались налогоплательщики из других регионов. В них вводились особые режимы льготного налогообложения, которые в ряде случаев использовались недобросовестными налогоплательщиками в целях ухода от уплаты налогов, и, как следствие, в офшорную зону перекачивались средства из других субъектов Федерации.
В качестве примера можно привести результаты проверки, проведенной специалистами Счетной палаты РФ в Республике Калмыкия в 1998 г. Выяснилось, например, что эта схема работает в республике с 1995 г. и что в Калмыкию привлечена почти тысяча предприятий. Работали они в других субъектах Федерации, но на налоговый учет вставали в Калмыкии. В результате предприятия получали полное или частичное освобождение от республиканских и местных налогов, а также в той части федеральных, которая зачислялась в бюджет республики. Взамен предприятия отчисляли часть полученных таким путем ресурсов в фонд президента республики. То есть примерно 90% «сэкономленных» налогов оставалось у налогоплательщиков. В республику при этом уходило всего 10%, но это ровно на 10% больше, чем она могла бы получить, не используя схему. Разумеется, такая практика приводила к ущемлению интересов тех субъектов, в которых работали эти предприятия.
Объем льгот, предоставленных Республикой Калмыкия предприятиям, с 1996 г. по I квартал 1998 г. составил 1,1 млрд. руб. При этом если в 1996 г. общая сумма предоставленных дополнительных льгот по налогам в республиканский и местные бюджеты составляла 23,7% к поступлениям в консолидированный бюджет республики, то в 1997 г. сумма таких льгот превысила поступления в 2,6 раза. Усугублял налоговые потери и тот факт, что в республику из федерального бюджета поступали дотации: за тот же самый период в виде трансфертов и федеральных целевых программ в Калмыкию было перечислено 0,8 млрд. руб.
Повторная проверка, проведенная Счетной палатой в Республике Калмыкия в феврале—марте 2001 г., установила, что только за один 2000 г. общая сумма налоговых льгот составила 2,2 млрд. руб., которыми воспользовались 2,7 тыс. организаций, состоящих на налоговом учете в республике. Стоит ли говорить, что при этом большая часть из них осуществляла свою хозяйственную деятельность за пределами Калмыкии. Аналогичные офшорные зоны создавались и в других регионах России — в городе Угличе, в Горном Алтае...
Поставил точку в применении «серых» схем в офшорных зонах 2004 г. Формальная возможность, конечно, осталась, но схема потеряла всю свою привлекательность. Ведь, во-первых, регистрация предприятий была передана в ведомство налоговых органов. А во-вторых, количество местных и региональных налогов стало минимальным, т. е. полученная выгода ненамного превышала ресурсы, затраченные на реализацию схемы.
Налог на прибыль
По такому же принципу действовал и ряд других субъектов РФ, используя возможности льготирования, но сосредотачивались они в основном на налоге на прибыль. Участвовали в схеме не приглашенные из других субъектов Федерации предприятия, а свои, специально созданные в регионе посреднические компании. Такой принцип использовался, например, в Республике Мордовия. И большой популярностью эта схема пользовалась среди крупных вертикально интегрированных компаний.
Такие компании (по этой схеме действовал, например, скандально известный «ЮКОС») создавали посреднические структуры — совсем маленькие фирмы, не имеющие почти никакого имущества и штата. Зачастую фирма состояла только из кабинета и трех — пяти сотрудников. Для реализации схемы принципиальное значение имело то, что Налоговый кодекс РФ позволяет снижать цены на продукцию до 20%. В результате посредническая компания получала от создавшей ее головной компании товар по цене, заниженной на 20% от ее реальной стоимости. Впоследствии, подняв цену на прежний уровень, она продавала товар собственной же компании, но уже ее перерабатывающему звену. В итоге для перерабатывающего звена компании ничего не менялось, добывающая часть компании теряла огромную часть прибыли, а значит, платила в своем регионе гораздо меньше налогов. Зато все сверхприбыли аккумулировались в посреднической компании, и частично в том регионе, где она была создана. Там компания-посредник платила налоги в полном объеме, но 80—90% из уплаченных средств возвращались к ней в виде субсидий.
Так, проведенная Счетной палатой РФ в 2002 г. проверка ОАО «Сибнефть» показала, что компания для минимизации налогов осуществляла свою деятельность в зонах льготного налогообложения в Республике Калмыкия, Чукотском АО. Используя несовершенство законодательства, ОАО «Сибнефть» уплачивало налог на прибыль по ставкам, сниженным более чем в шесть раз, по сравнению с действующими. В результате в 2001 г. в бюджет не поступило порядка 10 млрд. руб. Подобные схемы, существенно минимизирующие налоги, применяли в своей хозяйственной деятельности и другие нефтяные компании.
Борьба с этим видом «серых» схем растянулась на многие месяцы и даже годы. Первая попытка обуздать этот вид недоимок была сделана с введением с 1 января 2002 г. в Налоговый кодекс РФ главы 25 «Налог на прибыль организаций» (принят Федеральным законом № 110-ФЗ 6 августа 2001 г.). В этой главе была предусмотрена возможность понижения для отдельных категорий налогоплательщиков налоговой ставки налога на прибыль, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ, в пределах 4 процентных пунктов.
Однако дополнительные льготы по налогу на прибыль в части полного освобождения от уплаты налога были сохранены в отношении отдельных категорий налогоплательщиков, реализующих инвестиционные проекты в соответствии с договорами об осуществлении инвестиционной деятельности, установленные законодательными (представительными) органами субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления. Это право за ними было оставлено на период осуществления проекта, а без срока — не более чем на три года.
Функционирование подобных льготных территорий наносит ущерб бюджетам других субъектов РФ, поскольку указанные налоговые льготы предоставляются налогоплательщикам за счет сокращения налоговых поступлений в бюджеты регионов, где формируется их налоговая база. При этом отчисления на социально-экономическое развитие таких территорий, как правило, в значительной мере неадекватны объему предоставленных льгот.
Это позволило налогоплательщикам, получившим указанные льготы, существенно снижать свои налоговые платежи в региональные бюджеты, а внесенные ими в качестве инвестиций денежные средства по существу являлись скрытым бюджетным финансированием расходов коммерческих организаций.
Так, в 2002 г. в Республике Мордовия организациям-инвесторам, зарегистрированным на ее территории, были предоставлены льготы по налогам, зачисляемым в региональный бюджет, в объеме 21 млрд. руб., что в 4,4 раза превысило доходную часть бюджета республики (4,8 млрд. руб.). В то же время самими инвесторами перечислены денежные средства на инвестиции лишь в размере 0,5 млрд. руб., или 2,4% от суммы предоставленных льгот. А финансовая помощь республике из федерального бюджета при этом составила за тот же период 1,8 млрд. руб.
Объем льгот, предоставленных Республикой Калмыкия в 2002 г. организациям, которые осуществляют свою деятельность на условиях льготного налогообложения, составил 6,1 млрд. руб. В то же время этими организациями инвестировано в экономику республики лишь 0,3 млрд. руб., или 4,9% к сумме полученных ими инвестиций.
По данным налоговой отчетности объем дополнительных льгот по налогу на прибыль в 2001 г. составил по России 55,4 млрд. руб., в 2002 г. — 48,4 млрд., в 2003 г. — 69,5 млрд. При этом на территориях с льготным налогообложением объем таких льгот в 2003 г. составил: в Республике Калмыкия 22,2 млрд. руб., по сравнению с 2002 г. увеличился на 12 млрд. руб.; в Республике Мордовия 26,7 млрд. руб., то есть на 8,5 млрд. руб. больше, чем в 2002 году, в Чукотском АО 13,5 млрд., что превысило показатели 2002 г. на 4,1 млрд. руб. То есть только на долю этих трех регионов пришлось 94,1% всех дополнительных льгот по налогу на прибыль.
Лишь в конце 2003 г. был
принят Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 163-ФЗ, который ограничил действие дополнительных льгот по этому налогу в отношении отдельных категорий налогоплательщиков, реализующих инвестиционные проекты, сроком 1 января 2004 г.
Однако внесенные изменения в налоговое законодательство хоть и ограничили, но не искоренили возможность снижения размера налогов при постановке на налоговый учет в регионах с льготным налогообложением, поскольку в Налоговом кодексе РФ сохранена норма (статья 284), в соответствии с которой представительным органам власти субъектов РФ предоставлено право уменьшать ставку по этому налогу в части сумм, подлежащих зачислению в бюджеты.
Если по данным налоговой отчетности в 2002 г. выпадающие доходы бюджетов субъектов РФ, связанные с понижением ставки налога на прибыль, составили 5,5 млрд. руб., то в 2003 г. — 24,2 млрд. руб., то есть возросли в 4,4 раза.
Кроме того, за регионами, в том числе получающими дотацию из федерального бюджета, было сохранено право на предоставление дополнительных, т. е. сверх установленных российским законодательством льгот по уплате региональных и местных налогов: налога на имущество организаций, земельного налога, транспортного налога и др. По состоянию на 1 января 2004 г. объем таких льгот составил 12,1 млрд. руб. Для сравнения — на 1 января 2003 г. он равнялся 13,1 млрд. руб.
ЗАТО
Еще одна разновидность «серых» схем использовалась в закрытых территориальных образованиях (ЗАТО). Ее отличие было в том, что в ЗАТО льготы предоставлялись не только по региональным и местным налогам и не только по федеральным налогам, зачисляемым в региональный бюджет. Льготы предоставлялись вообще по всем налогам. Закон о закрытых территориальных образованиях гласил, что в бюджет ЗАТО поступают абсолютно все налоги, которые собираются на территории закрытых территориальных образований, включая и федеральные: НДС и налог на прибыль, акцизы... В итоге ЗАТО приглашали к себе предприятия из других субъектов Федерации для постановки на налоговый учет, освобождали их от уплаты налогов, а взамен предприятия отчисляли в закрытое территориальное образование определенный процент своих доходов.
Байконур
Примерно такая же схема использовалась на территории Байконура, поскольку все налоги, собиравшиеся на этой территории, также зачислялись в его бюджет. Эти привилегии Байконур получил в 1995 г., когда было подписано российско-казахское соглашение об особом международном статусе Байконура. Согласно ему город Байконур, расположенный в Казахстане, был арендован Россией и перешел в административное подчинение Московской области. Все налоги городских компаний зачислялись в местный бюджет, а глава администрации Байконура имел право предоставлять налоговые льготы в обмен на инвестиции в развитие города. Это моментально создало почву для процветания вышеназванной «серой» схемы.
Впрочем, в Байконуре действовала и другая, значительно более сложная схема — по уплате акциза на нефтепродукты. Предприятия нефтяной отрасли брали в аренду у нефтеперерабатывающих заводов мощности по производству нефтепродуктов. При этом они как бы становились собственниками этих нефтепродуктов, а от уплаты соответствующих акцизов они освобождались. В итоге сдача нефтяными компаниями в аренду нефтеперерабатывающего оборудования фирмам, зарегистрированным в городе Байконуре, позволила этим организациям только в 2001 г. уменьшить сумму акциза, подлежащего к уплате в бюджет, более чем на 19 млрд. руб.
Схема просуществовала недолго. Уже в октябре 2001 г. Правительством РФ было принято постановление № 747, запретившее администрации города предоставлять налоговые льготы, если предприятие не имеет на территории города помещений для производства товаров. Этим же постановлением отменялись и все ранее принятые мэром Байконура решения.
Светлана Стрельникова
Офшоры
После перестройки «серых» схем в России появилось великое множество. Одна из них возникла после введения Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций». Этот закон давал право законодательным и представительным органам субъектов РФ и представительным органам местного самоуправления устанавливать для отдельных категорий налогоплательщиков дополнительные льготы по налогу на прибыль в пределах сумм этого налога, подлежащих зачислению в их бюджеты, что привело к созданию так называемых внутренних офшоров. В офшорные зоны привлекались налогоплательщики из других регионов. В них вводились особые режимы льготного налогообложения, которые в ряде случаев использовались недобросовестными налогоплательщиками в целях ухода от уплаты налогов, и, как следствие, в офшорную зону перекачивались средства из других субъектов Федерации.
В качестве примера можно привести результаты проверки, проведенной специалистами Счетной палаты РФ в Республике Калмыкия в 1998 г. Выяснилось, например, что эта схема работает в республике с 1995 г. и что в Калмыкию привлечена почти тысяча предприятий. Работали они в других субъектах Федерации, но на налоговый учет вставали в Калмыкии. В результате предприятия получали полное или частичное освобождение от республиканских и местных налогов, а также в той части федеральных, которая зачислялась в бюджет республики. Взамен предприятия отчисляли часть полученных таким путем ресурсов в фонд президента республики. То есть примерно 90% «сэкономленных» налогов оставалось у налогоплательщиков. В республику при этом уходило всего 10%, но это ровно на 10% больше, чем она могла бы получить, не используя схему. Разумеется, такая практика приводила к ущемлению интересов тех субъектов, в которых работали эти предприятия.
Объем льгот, предоставленных Республикой Калмыкия предприятиям, с 1996 г. по I квартал 1998 г. составил 1,1 млрд. руб. При этом если в 1996 г. общая сумма предоставленных дополнительных льгот по налогам в республиканский и местные бюджеты составляла 23,7% к поступлениям в консолидированный бюджет республики, то в 1997 г. сумма таких льгот превысила поступления в 2,6 раза. Усугублял налоговые потери и тот факт, что в республику из федерального бюджета поступали дотации: за тот же самый период в виде трансфертов и федеральных целевых программ в Калмыкию было перечислено 0,8 млрд. руб.
Повторная проверка, проведенная Счетной палатой в Республике Калмыкия в феврале—марте 2001 г., установила, что только за один 2000 г. общая сумма налоговых льгот составила 2,2 млрд. руб., которыми воспользовались 2,7 тыс. организаций, состоящих на налоговом учете в республике. Стоит ли говорить, что при этом большая часть из них осуществляла свою хозяйственную деятельность за пределами Калмыкии. Аналогичные офшорные зоны создавались и в других регионах России — в городе Угличе, в Горном Алтае...
Поставил точку в применении «серых» схем в офшорных зонах 2004 г. Формальная возможность, конечно, осталась, но схема потеряла всю свою привлекательность. Ведь, во-первых, регистрация предприятий была передана в ведомство налоговых органов. А во-вторых, количество местных и региональных налогов стало минимальным, т. е. полученная выгода ненамного превышала ресурсы, затраченные на реализацию схемы.
Налог на прибыль
По такому же принципу действовал и ряд других субъектов РФ, используя возможности льготирования, но сосредотачивались они в основном на налоге на прибыль. Участвовали в схеме не приглашенные из других субъектов Федерации предприятия, а свои, специально созданные в регионе посреднические компании. Такой принцип использовался, например, в Республике Мордовия. И большой популярностью эта схема пользовалась среди крупных вертикально интегрированных компаний.
Такие компании (по этой схеме действовал, например, скандально известный «ЮКОС») создавали посреднические структуры — совсем маленькие фирмы, не имеющие почти никакого имущества и штата. Зачастую фирма состояла только из кабинета и трех — пяти сотрудников. Для реализации схемы принципиальное значение имело то, что Налоговый кодекс РФ позволяет снижать цены на продукцию до 20%. В результате посредническая компания получала от создавшей ее головной компании товар по цене, заниженной на 20% от ее реальной стоимости. Впоследствии, подняв цену на прежний уровень, она продавала товар собственной же компании, но уже ее перерабатывающему звену. В итоге для перерабатывающего звена компании ничего не менялось, добывающая часть компании теряла огромную часть прибыли, а значит, платила в своем регионе гораздо меньше налогов. Зато все сверхприбыли аккумулировались в посреднической компании, и частично в том регионе, где она была создана. Там компания-посредник платила налоги в полном объеме, но 80—90% из уплаченных средств возвращались к ней в виде субсидий.
Так, проведенная Счетной палатой РФ в 2002 г. проверка ОАО «Сибнефть» показала, что компания для минимизации налогов осуществляла свою деятельность в зонах льготного налогообложения в Республике Калмыкия, Чукотском АО. Используя несовершенство законодательства, ОАО «Сибнефть» уплачивало налог на прибыль по ставкам, сниженным более чем в шесть раз, по сравнению с действующими. В результате в 2001 г. в бюджет не поступило порядка 10 млрд. руб. Подобные схемы, существенно минимизирующие налоги, применяли в своей хозяйственной деятельности и другие нефтяные компании.
Борьба с этим видом «серых» схем растянулась на многие месяцы и даже годы. Первая попытка обуздать этот вид недоимок была сделана с введением с 1 января 2002 г. в Налоговый кодекс РФ главы 25 «Налог на прибыль организаций» (принят Федеральным законом № 110-ФЗ 6 августа 2001 г.). В этой главе была предусмотрена возможность понижения для отдельных категорий налогоплательщиков налоговой ставки налога на прибыль, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ, в пределах 4 процентных пунктов.
Однако дополнительные льготы по налогу на прибыль в части полного освобождения от уплаты налога были сохранены в отношении отдельных категорий налогоплательщиков, реализующих инвестиционные проекты в соответствии с договорами об осуществлении инвестиционной деятельности, установленные законодательными (представительными) органами субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления. Это право за ними было оставлено на период осуществления проекта, а без срока — не более чем на три года.
Функционирование подобных льготных территорий наносит ущерб бюджетам других субъектов РФ, поскольку указанные налоговые льготы предоставляются налогоплательщикам за счет сокращения налоговых поступлений в бюджеты регионов, где формируется их налоговая база. При этом отчисления на социально-экономическое развитие таких территорий, как правило, в значительной мере неадекватны объему предоставленных льгот.
Это позволило налогоплательщикам, получившим указанные льготы, существенно снижать свои налоговые платежи в региональные бюджеты, а внесенные ими в качестве инвестиций денежные средства по существу являлись скрытым бюджетным финансированием расходов коммерческих организаций.
Так, в 2002 г. в Республике Мордовия организациям-инвесторам, зарегистрированным на ее территории, были предоставлены льготы по налогам, зачисляемым в региональный бюджет, в объеме 21 млрд. руб., что в 4,4 раза превысило доходную часть бюджета республики (4,8 млрд. руб.). В то же время самими инвесторами перечислены денежные средства на инвестиции лишь в размере 0,5 млрд. руб., или 2,4% от суммы предоставленных льгот. А финансовая помощь республике из федерального бюджета при этом составила за тот же период 1,8 млрд. руб.
Объем льгот, предоставленных Республикой Калмыкия в 2002 г. организациям, которые осуществляют свою деятельность на условиях льготного налогообложения, составил 6,1 млрд. руб. В то же время этими организациями инвестировано в экономику республики лишь 0,3 млрд. руб., или 4,9% к сумме полученных ими инвестиций.
По данным налоговой отчетности объем дополнительных льгот по налогу на прибыль в 2001 г. составил по России 55,4 млрд. руб., в 2002 г. — 48,4 млрд., в 2003 г. — 69,5 млрд. При этом на территориях с льготным налогообложением объем таких льгот в 2003 г. составил: в Республике Калмыкия 22,2 млрд. руб., по сравнению с 2002 г. увеличился на 12 млрд. руб.; в Республике Мордовия 26,7 млрд. руб., то есть на 8,5 млрд. руб. больше, чем в 2002 году, в Чукотском АО 13,5 млрд., что превысило показатели 2002 г. на 4,1 млрд. руб. То есть только на долю этих трех регионов пришлось 94,1% всех дополнительных льгот по налогу на прибыль.
Лишь в конце 2003 г. был
принят Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 163-ФЗ, который ограничил действие дополнительных льгот по этому налогу в отношении отдельных категорий налогоплательщиков, реализующих инвестиционные проекты, сроком 1 января 2004 г.
Однако внесенные изменения в налоговое законодательство хоть и ограничили, но не искоренили возможность снижения размера налогов при постановке на налоговый учет в регионах с льготным налогообложением, поскольку в Налоговом кодексе РФ сохранена норма (статья 284), в соответствии с которой представительным органам власти субъектов РФ предоставлено право уменьшать ставку по этому налогу в части сумм, подлежащих зачислению в бюджеты.
Если по данным налоговой отчетности в 2002 г. выпадающие доходы бюджетов субъектов РФ, связанные с понижением ставки налога на прибыль, составили 5,5 млрд. руб., то в 2003 г. — 24,2 млрд. руб., то есть возросли в 4,4 раза.
Кроме того, за регионами, в том числе получающими дотацию из федерального бюджета, было сохранено право на предоставление дополнительных, т. е. сверх установленных российским законодательством льгот по уплате региональных и местных налогов: налога на имущество организаций, земельного налога, транспортного налога и др. По состоянию на 1 января 2004 г. объем таких льгот составил 12,1 млрд. руб. Для сравнения — на 1 января 2003 г. он равнялся 13,1 млрд. руб.
ЗАТО
Еще одна разновидность «серых» схем использовалась в закрытых территориальных образованиях (ЗАТО). Ее отличие было в том, что в ЗАТО льготы предоставлялись не только по региональным и местным налогам и не только по федеральным налогам, зачисляемым в региональный бюджет. Льготы предоставлялись вообще по всем налогам. Закон о закрытых территориальных образованиях гласил, что в бюджет ЗАТО поступают абсолютно все налоги, которые собираются на территории закрытых территориальных образований, включая и федеральные: НДС и налог на прибыль, акцизы... В итоге ЗАТО приглашали к себе предприятия из других субъектов Федерации для постановки на налоговый учет, освобождали их от уплаты налогов, а взамен предприятия отчисляли в закрытое территориальное образование определенный процент своих доходов.
Байконур
Примерно такая же схема использовалась на территории Байконура, поскольку все налоги, собиравшиеся на этой территории, также зачислялись в его бюджет. Эти привилегии Байконур получил в 1995 г., когда было подписано российско-казахское соглашение об особом международном статусе Байконура. Согласно ему город Байконур, расположенный в Казахстане, был арендован Россией и перешел в административное подчинение Московской области. Все налоги городских компаний зачислялись в местный бюджет, а глава администрации Байконура имел право предоставлять налоговые льготы в обмен на инвестиции в развитие города. Это моментально создало почву для процветания вышеназванной «серой» схемы.
Впрочем, в Байконуре действовала и другая, значительно более сложная схема — по уплате акциза на нефтепродукты. Предприятия нефтяной отрасли брали в аренду у нефтеперерабатывающих заводов мощности по производству нефтепродуктов. При этом они как бы становились собственниками этих нефтепродуктов, а от уплаты соответствующих акцизов они освобождались. В итоге сдача нефтяными компаниями в аренду нефтеперерабатывающего оборудования фирмам, зарегистрированным в городе Байконуре, позволила этим организациям только в 2001 г. уменьшить сумму акциза, подлежащего к уплате в бюджет, более чем на 19 млрд. руб.
Схема просуществовала недолго. Уже в октябре 2001 г. Правительством РФ было принято постановление № 747, запретившее администрации города предоставлять налоговые льготы, если предприятие не имеет на территории города помещений для производства товаров. Этим же постановлением отменялись и все ранее принятые мэром Байконура решения.
Светлана Стрельникова