Станислав Евгеньевич ПРОКОФЬЕВ, заместитель руководителя Федерального казначейства, доктор экономических наук, профессор
Одной из важнейших составляющих в решении задачи по совершенствованию системы государственного управления является практическое развитие методологии и технологий государственного ведомственного контроля.
Целью данной публикации является представление комплекса мер, направленных на реализацию административной реформы в Казначействе России и обоснование путей совершенствования ведомственного контроля в процессе ее осуществления.
Основными составными элементами концепции административной реформы в Федеральном казначействе на 2006 г. и последующие годы являются:
1. Внедрение механизмов управления по результатам.
2. Стандартизация и регламентация деятельности Федерального казначейства.
3. Оптимизация структуры и функций Федерального казначейства и разработка мер по противодействию коррупции.
4. Повышение эффективности взаимодействия органов Федерального казначейства и общества.
5. Организационное, кадровое и административно-управленческое обеспечение процесса реализации административной реформы.
Для осуществления вышеуказанных направлений деятельности органов Федерального казначейства предполагается провести ряд мероприятий, предусмотренных на 2006–2008 гг. в качестве основных направлений деятельности Федерального казначейства. Рассмотрим их несколько более подробно.
Управление по результатам
Внедрение механизмов управления по результатам, прежде всего, связано с разработкой показателей эффективности деятельности Федерального казначейства и внедрения механизмов «сквозного» их планирования, как в центральном аппарате Казначейства России, так и в его территориальных органах.
Важным моментом является и разработка комплекса мероприятий по повышению персональной ответственности руководителей всех уровней, включая меры по повышению моральной и материальной мотивации за реализацию запланированных целей и задач, а также достижение количественных и качественных результирующих показателей.
Следующим шагом должно стать формирование и реализация ведомственных целевых программ Федерального казначейства. Первая ведомственная целевая программа Федерального казначейства, предполагающая установление системы электронного документооборота с администраторами поступлений средств в бюджетную систему, уже разработана и одобрена как Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, так и Минфином России.
Переход к программно – целевым методам управления настоятельно требует внедрения механизмов адекватного им управленческого учета, позволяющего корректно отражать затраты в разрезе отдельных элементов системы целеполагания. Предположительно, что основные составляющие этой модели в Казначействе России будут разработаны в 2006–2007 гг., а полномасштабное ее внедрение начнется с 2008 г.
В качестве текущей задачи в Федеральном казначействе уже в 2006 г. планируется реализация единого порядка формирования, утверждения и использования смет расходов средств федерального бюджета, как механизма ресурсного обеспечения результатоориентированного метода управления.
Стандартизация и регламентация
Внедрение механизмов управления по результатам невозможно без четкой стандартизации и регламентации деятельности органов Федерального казначейства. Это планируется достичь путем формирования и практического внедрения важнейших организационно-методических документов: регламента Федерального казначейства, должностных регламентов для каждого сотрудника, а также административного регламента осуществления Казначейством России государственных функций.
Регламент Казначейства России, внедряемый с мая 2006 г., устанавливает нормативно-правовые принципы внутренней организации функционирования соответствующего федерального органа исполнительной власти, а также закрепляет единообразные подходы в вопросах взаимодействия с внешней средой.
Должностные регламенты государственных гражданских служащих, процесс разработки которых активно реализуется в настоящее время, содержат принципиально важную новацию – систему количественных и качественных показателей оценки деятельности сотрудников на базе соответствующим образом декомпозированных измерителей элементов целеполагания, определенных для каждого структурного подразделения Казначейства России. Так, например, предполагается введение примерно двадцати количественных показателей оценки эффективности деятельности руководителей территориальных органов Федерального казначейства, которые станут основой для формирования соответствующей совокупности объективных оценочных индикаторов работы их подчиненных.
Административный регламент исполнения государственных функций будет представлять собой совокупность административных процедур по реализации всех полномочий Федерального казначейства в установленной сфере деятельности. Так, например, уже в текущем году будет формализована задача детальной регламентации процесса ведения и актуализации реестра бюджетополучателей федерального уровня в форме административной процедуры.
Оптимизация структуры и функций, разработка мер по противодействию коррупции
Одним из направлений бюджетной реформы в Российской Федерации было определение оптимального состава численности территориальных органов государственной власти. С этой целью планируется проведение постоянного мониторинга функционирования системы казначейства на основе формируемых на единой нормативно-методологической основе Паспортов территориальных органов Казначейства России. Будет разработана методика по оценке технологической загруженности органов Федерального казначейства на основе нормирования стандартизированных технологических процессов.
В среднесрочной перспективе также предусматривается: пилотное внедрение проектов по применению единых принципов и технологий аутсорсинга административно-управленческих процессов, выработка и внедрение единообразных процедур осуществления государственных закупок на основе нового федерального законодательства, разработка антикоррупционной программы Федерального казначейства.
В 2007 г. Федеральное казначейство приступит к выполнению функции уполномоченного органа по ведению реестра федеральных государственных контрактов в соответствии с федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и постановлением Правительства РФ № 117 от 3 марта 2006 г. «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов», что потребует разработки и реализации ряда нормативно-организационных процедур.
Повышение эффективности взаимодействия Федерального казначейства и общества
Важнейший инструмент для работы в этом направлении – интегрированный Интернет-портал Казначейства России, целью создания которого является объективное, максимально полное и оперативное информирование общества о деятельности органов Федерального казначейства.
Объектами информирования в данном контексте являются: общество в целом, органы государственной власти и управления, органы государственного финансового контроля, клиенты Федерального казначейства, потенциальные контрагенты (в части организации закупок товаров, работ, услуг для нужд казначейской системы) и т.д.
Важнейшая задача, которая поставлена перед федеральной службой в 2006 г., – внедрение системы Интернет-сайтов во всех территориальных органах Федерального казначейства по единообразной структуре, регулярная актуализация их информационных ресурсов, мониторинг качества управления сайтами. Кроме того, важен поиск новых форм взаимодействия власти и общества. В частности, в текущем году предполагается опытное внедрение таких новаций, как, например, проведение руководством Федерального казначейства Интернет-приема граждан, Интернет-мониторинг работы с письмами и обращениями граждан и т.д.
Необходимо также усилить эффективное взаимодействие с органами государственного финансового контроля. Так, со Счетной палатой РФ в 2005 г. было заключено соглашение об информационном взаимодействии, предполагающее регулярную передачу сведений о доведенных лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования за счет ресурсов федерального бюджета по всем главным распорядителям бюджетных средств и о проведенных кассовых расходах в рамках указанных ассигнований. Это позволяет на практике более эффективно реализовать принцип транспарентности бюджетного процесса. В ближайшее время соглашение об информационном взаимодействии предполагается заключить и с Росфиннадзором, а в перспективе – с другими заинтересованными пользователями.
Обеспечение административной реформы в системе органов Федерального казначейства
Главной задачей в этом направлении должно стать совершенствование системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, в том числе занятых в сфере контроля. На основе мониторинга потребности территориальных органов в обучении будет необходимо выстроить качественную и оптимальную (с точки зрения минимизации затрат денежных средств и отвлечения трудовых ресурсов) систему профессиональной переподготовки и повышения квалификации сотрудников, начиная с обучения государственных служащих в специализированных учебных заведениях и заканчивая их участием в проводимых центральным аппаратом Федерального казначейства проверках других территориальных органов Казначейства России. При этом ставится задача создания специальных обучающих модулей для сотрудников контрольных подразделений Федерального казначейства, включающих проведение тренингов по таким темам, как, например, «Разработка функциональных моделей по международному стандарту IDEFO», что необходимо для всесторонней оценки качества сформированных административных процедур.
С целью эффективного и действенного контроля за внедрением основных направлений административной реформы в Федеральном казначействе были разработаны и утверждены Концепция развития внутреннего контроля и аудита (далее Концепция) и план мероприятий по ее реализации.
Применение новых форм контроля связано с тем, что в условиях бюджетирования, ориентированного на конечный результат, необходимо контролировать не только правомерность расходования и целевое назначение используемых бюджетных средств, но и основную деятельность учреждения с точки зрения эффективности осуществления затрат на ее реализацию.
Принятая Концепция закрепляет ключевые цели и задачи системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе и определяет основные направления совершенствования в данной сфере деятельности, что должно способствовать повышению эффективности управления и использования ресурсов путем кардинального улучшения всей совокупности элементов функциональной деятельности.
План мероприятий по реализации Концепции предусматривает решение целого ряда новых задач по развитию системы ведомственного контроля в Федеральном казначействе на среднесрочный период. В их числе, например:
1. Развитие бюджетного аудита, понимаемого как неразрывное единство трех важнейших составляющих этой дициниции: аудита эффективности использования бюджетных ресурсов («аудит-эффективности»), аудита содержания и процесса применения административных процедур с целью минимизации возникающих рисков (риск-аудит) и аудита постановки внутреннего контроля у проверяемого субъекта (аудит-контроль).
2. Проверка качества организации системы управления в территориальном органе Федерального казначейства с учетом ориентации на конечный результат: корректность декомпозирования и доведения до сотрудников результирующих показателей профессиональной деятельности, объективность оценки, выполнение доведенных показателей по субъекту проверки в целом (включая анализ результатов деятельности его руководителя).
3. Дальнейшее совершенствование инструментария проверочной деятельности, в частности более широкое проведение камеральных проверок и самопроверок.
4. Повышение степени транспарентности и действенности контрольных мероприятий: обязательность обсуждения результатов каждой комплексной и тематической проверки на заседаниях соответствующих контрольных советов, создание и ведение ведомственного классификатора выявленных нарушений, практическая реализация механизма «обратной связи» с целью минимизации рисков повторного возникновения указанных нарушений (путем совершенствования нормативной базы, доработки применяемых прикладных программных продуктов и т.п.
5. Комплексное формирование нормативно-методической базы системы ведомственного контроля, составными элементами которой должны быть периодически обновляемые программы комплексных проверок территориальных органов Казначейства России, методики организации проверочных мероприятий, оформления их результатов и подведения итогов и т.д.
6. Углубление взаимодействия с органами государственного финансового контроля всех уровней и правоохранительной системой (на основе соответствующих законодательных, нормативных актов, а также заключаемых соглашений) с возможной перспективой формирования единого информационного ресурса, доступного в соответствии с установленными сегментами компетенции не только собственно субъектам государственного финансового контроля, но и заинтересованным правоохранительным органам.
Для контрольных подразделений бюджетной системы нашей страны текущий год – юбилейный. В канун 350-летия создания органов государственного финансового контроля в России требуется творчески переосмыслить опыт, накопленный как в нашей стране, так и за рубежом, чтобы не только сформировать качественно новую систему менеджмента в секторе государственного управления, но и разработать адекватную ей модель ведомственного финансового контроля, соответствующую современной динамично развивающейся бюджетной системе.
Одной из важнейших составляющих в решении задачи по совершенствованию системы государственного управления является практическое развитие методологии и технологий государственного ведомственного контроля.
Целью данной публикации является представление комплекса мер, направленных на реализацию административной реформы в Казначействе России и обоснование путей совершенствования ведомственного контроля в процессе ее осуществления.
Основными составными элементами концепции административной реформы в Федеральном казначействе на 2006 г. и последующие годы являются:
1. Внедрение механизмов управления по результатам.
2. Стандартизация и регламентация деятельности Федерального казначейства.
3. Оптимизация структуры и функций Федерального казначейства и разработка мер по противодействию коррупции.
4. Повышение эффективности взаимодействия органов Федерального казначейства и общества.
5. Организационное, кадровое и административно-управленческое обеспечение процесса реализации административной реформы.
Для осуществления вышеуказанных направлений деятельности органов Федерального казначейства предполагается провести ряд мероприятий, предусмотренных на 2006–2008 гг. в качестве основных направлений деятельности Федерального казначейства. Рассмотрим их несколько более подробно.
Управление по результатам
Внедрение механизмов управления по результатам, прежде всего, связано с разработкой показателей эффективности деятельности Федерального казначейства и внедрения механизмов «сквозного» их планирования, как в центральном аппарате Казначейства России, так и в его территориальных органах.
Важным моментом является и разработка комплекса мероприятий по повышению персональной ответственности руководителей всех уровней, включая меры по повышению моральной и материальной мотивации за реализацию запланированных целей и задач, а также достижение количественных и качественных результирующих показателей.
Следующим шагом должно стать формирование и реализация ведомственных целевых программ Федерального казначейства. Первая ведомственная целевая программа Федерального казначейства, предполагающая установление системы электронного документооборота с администраторами поступлений средств в бюджетную систему, уже разработана и одобрена как Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, так и Минфином России.
Переход к программно – целевым методам управления настоятельно требует внедрения механизмов адекватного им управленческого учета, позволяющего корректно отражать затраты в разрезе отдельных элементов системы целеполагания. Предположительно, что основные составляющие этой модели в Казначействе России будут разработаны в 2006–2007 гг., а полномасштабное ее внедрение начнется с 2008 г.
В качестве текущей задачи в Федеральном казначействе уже в 2006 г. планируется реализация единого порядка формирования, утверждения и использования смет расходов средств федерального бюджета, как механизма ресурсного обеспечения результатоориентированного метода управления.
Стандартизация и регламентация
Внедрение механизмов управления по результатам невозможно без четкой стандартизации и регламентации деятельности органов Федерального казначейства. Это планируется достичь путем формирования и практического внедрения важнейших организационно-методических документов: регламента Федерального казначейства, должностных регламентов для каждого сотрудника, а также административного регламента осуществления Казначейством России государственных функций.
Регламент Казначейства России, внедряемый с мая 2006 г., устанавливает нормативно-правовые принципы внутренней организации функционирования соответствующего федерального органа исполнительной власти, а также закрепляет единообразные подходы в вопросах взаимодействия с внешней средой.
Должностные регламенты государственных гражданских служащих, процесс разработки которых активно реализуется в настоящее время, содержат принципиально важную новацию – систему количественных и качественных показателей оценки деятельности сотрудников на базе соответствующим образом декомпозированных измерителей элементов целеполагания, определенных для каждого структурного подразделения Казначейства России. Так, например, предполагается введение примерно двадцати количественных показателей оценки эффективности деятельности руководителей территориальных органов Федерального казначейства, которые станут основой для формирования соответствующей совокупности объективных оценочных индикаторов работы их подчиненных.
Административный регламент исполнения государственных функций будет представлять собой совокупность административных процедур по реализации всех полномочий Федерального казначейства в установленной сфере деятельности. Так, например, уже в текущем году будет формализована задача детальной регламентации процесса ведения и актуализации реестра бюджетополучателей федерального уровня в форме административной процедуры.
Оптимизация структуры и функций, разработка мер по противодействию коррупции
Одним из направлений бюджетной реформы в Российской Федерации было определение оптимального состава численности территориальных органов государственной власти. С этой целью планируется проведение постоянного мониторинга функционирования системы казначейства на основе формируемых на единой нормативно-методологической основе Паспортов территориальных органов Казначейства России. Будет разработана методика по оценке технологической загруженности органов Федерального казначейства на основе нормирования стандартизированных технологических процессов.
В среднесрочной перспективе также предусматривается: пилотное внедрение проектов по применению единых принципов и технологий аутсорсинга административно-управленческих процессов, выработка и внедрение единообразных процедур осуществления государственных закупок на основе нового федерального законодательства, разработка антикоррупционной программы Федерального казначейства.
В 2007 г. Федеральное казначейство приступит к выполнению функции уполномоченного органа по ведению реестра федеральных государственных контрактов в соответствии с федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и постановлением Правительства РФ № 117 от 3 марта 2006 г. «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов», что потребует разработки и реализации ряда нормативно-организационных процедур.
Повышение эффективности взаимодействия Федерального казначейства и общества
Важнейший инструмент для работы в этом направлении – интегрированный Интернет-портал Казначейства России, целью создания которого является объективное, максимально полное и оперативное информирование общества о деятельности органов Федерального казначейства.
Объектами информирования в данном контексте являются: общество в целом, органы государственной власти и управления, органы государственного финансового контроля, клиенты Федерального казначейства, потенциальные контрагенты (в части организации закупок товаров, работ, услуг для нужд казначейской системы) и т.д.
Важнейшая задача, которая поставлена перед федеральной службой в 2006 г., – внедрение системы Интернет-сайтов во всех территориальных органах Федерального казначейства по единообразной структуре, регулярная актуализация их информационных ресурсов, мониторинг качества управления сайтами. Кроме того, важен поиск новых форм взаимодействия власти и общества. В частности, в текущем году предполагается опытное внедрение таких новаций, как, например, проведение руководством Федерального казначейства Интернет-приема граждан, Интернет-мониторинг работы с письмами и обращениями граждан и т.д.
Необходимо также усилить эффективное взаимодействие с органами государственного финансового контроля. Так, со Счетной палатой РФ в 2005 г. было заключено соглашение об информационном взаимодействии, предполагающее регулярную передачу сведений о доведенных лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования за счет ресурсов федерального бюджета по всем главным распорядителям бюджетных средств и о проведенных кассовых расходах в рамках указанных ассигнований. Это позволяет на практике более эффективно реализовать принцип транспарентности бюджетного процесса. В ближайшее время соглашение об информационном взаимодействии предполагается заключить и с Росфиннадзором, а в перспективе – с другими заинтересованными пользователями.
Обеспечение административной реформы в системе органов Федерального казначейства
Главной задачей в этом направлении должно стать совершенствование системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, в том числе занятых в сфере контроля. На основе мониторинга потребности территориальных органов в обучении будет необходимо выстроить качественную и оптимальную (с точки зрения минимизации затрат денежных средств и отвлечения трудовых ресурсов) систему профессиональной переподготовки и повышения квалификации сотрудников, начиная с обучения государственных служащих в специализированных учебных заведениях и заканчивая их участием в проводимых центральным аппаратом Федерального казначейства проверках других территориальных органов Казначейства России. При этом ставится задача создания специальных обучающих модулей для сотрудников контрольных подразделений Федерального казначейства, включающих проведение тренингов по таким темам, как, например, «Разработка функциональных моделей по международному стандарту IDEFO», что необходимо для всесторонней оценки качества сформированных административных процедур.
С целью эффективного и действенного контроля за внедрением основных направлений административной реформы в Федеральном казначействе были разработаны и утверждены Концепция развития внутреннего контроля и аудита (далее Концепция) и план мероприятий по ее реализации.
Применение новых форм контроля связано с тем, что в условиях бюджетирования, ориентированного на конечный результат, необходимо контролировать не только правомерность расходования и целевое назначение используемых бюджетных средств, но и основную деятельность учреждения с точки зрения эффективности осуществления затрат на ее реализацию.
Принятая Концепция закрепляет ключевые цели и задачи системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе и определяет основные направления совершенствования в данной сфере деятельности, что должно способствовать повышению эффективности управления и использования ресурсов путем кардинального улучшения всей совокупности элементов функциональной деятельности.
План мероприятий по реализации Концепции предусматривает решение целого ряда новых задач по развитию системы ведомственного контроля в Федеральном казначействе на среднесрочный период. В их числе, например:
1. Развитие бюджетного аудита, понимаемого как неразрывное единство трех важнейших составляющих этой дициниции: аудита эффективности использования бюджетных ресурсов («аудит-эффективности»), аудита содержания и процесса применения административных процедур с целью минимизации возникающих рисков (риск-аудит) и аудита постановки внутреннего контроля у проверяемого субъекта (аудит-контроль).
2. Проверка качества организации системы управления в территориальном органе Федерального казначейства с учетом ориентации на конечный результат: корректность декомпозирования и доведения до сотрудников результирующих показателей профессиональной деятельности, объективность оценки, выполнение доведенных показателей по субъекту проверки в целом (включая анализ результатов деятельности его руководителя).
3. Дальнейшее совершенствование инструментария проверочной деятельности, в частности более широкое проведение камеральных проверок и самопроверок.
4. Повышение степени транспарентности и действенности контрольных мероприятий: обязательность обсуждения результатов каждой комплексной и тематической проверки на заседаниях соответствующих контрольных советов, создание и ведение ведомственного классификатора выявленных нарушений, практическая реализация механизма «обратной связи» с целью минимизации рисков повторного возникновения указанных нарушений (путем совершенствования нормативной базы, доработки применяемых прикладных программных продуктов и т.п.
5. Комплексное формирование нормативно-методической базы системы ведомственного контроля, составными элементами которой должны быть периодически обновляемые программы комплексных проверок территориальных органов Казначейства России, методики организации проверочных мероприятий, оформления их результатов и подведения итогов и т.д.
6. Углубление взаимодействия с органами государственного финансового контроля всех уровней и правоохранительной системой (на основе соответствующих законодательных, нормативных актов, а также заключаемых соглашений) с возможной перспективой формирования единого информационного ресурса, доступного в соответствии с установленными сегментами компетенции не только собственно субъектам государственного финансового контроля, но и заинтересованным правоохранительным органам.
Для контрольных подразделений бюджетной системы нашей страны текущий год – юбилейный. В канун 350-летия создания органов государственного финансового контроля в России требуется творчески переосмыслить опыт, накопленный как в нашей стране, так и за рубежом, чтобы не только сформировать качественно новую систему менеджмента в секторе государственного управления, но и разработать адекватную ей модель ведомственного финансового контроля, соответствующую современной динамично развивающейся бюджетной системе.