Одно из основных направлений контрольной деятельности Министерства финансов Омской области – организация последующего контроля использования средств федерального и регионального бюджетов, выделяемых на реализацию приоритетных национальных проектов, а также 43 целевых социальных и инвестиционных программы, которые действуют сегодня на территории области. Одновременно контролируется целевое использование средств областного бюджета, выделяемых муниципальным образованиям региона в рамках межбюджетных отношений. Объектами контроля в Омской области являются 31 главный распорядитель бюджетных средств, 424 муниципальных образования, свыше 2,5 тыс. бюджетополучателей.
Об организации контрольно-ревизионной работы в регионе, ее особенностях и результатах нашему корреспонденту Светлане СТРЕЛЬНИКОВОЙ рассказывает первый заместитель министра финансов Омской области Федор СУТУЛОВ.
– Федор Федорович, контрольно-ревизионная служба в структуре Минфина Омской области существует сравнительно недавно – с ноября 2003 г. Как ее появление изменило ситуацию?
– До образования этой службы функции последующего контроля выполняли отраслевые отделы финоргана, что не позволяло проводить полномасштабные ревизии финансово-хозяйственной деятельности получателей бюджетных средств и затрудняло обобщение информации по результатам проведенных проверок, особенно проверок соблюдения финансово-бюджетной дисциплины муниципальных образований Омской области. Теперь же ситуация изменилась коренным образом. На сегодняшний день работа Контрольного управления Министерства финансов Омской области строится в тесном взаимодействии с Контрольно-счетной палатой, финансовыми органами муниципальных образований, правоохранительными органами региона. Подписано соглашение «О порядке взаимодействия прокуратуры Омской области и органов финансового контроля» между региональным Министерством финансов, прокуратурой и территориальным управлением Росфиннадзора. Что дает данный документ? Материалы контроля с выявленными фактами нарушений бюджетного законодательства передаются в прокуратуру Омской области для уголовно-правовой оценки выявленных нарушений и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Ежеквартально проводятся сверки по переданным материалам и мерам, принятым прокуратурой Омской области.
– Каковы формы взаимодействия Контрольное управление регионального Минфина с федеральными органами финансового контроля?
– Сотрудничество начинается еще на стадии планирования контрольных мероприятий с целью охвата проверками наибольшего количества объектов контроля, устранения параллелизма и дублирования при проведении контрольной работы. Одной из важных форм взаимодействия является обмен информацией о событиях и фактах, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, о посягательстве на госсобственность, собственность субъекта РФ, муниципального образования. Также предусмотрено совместное проведение мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение указанных правонарушений. В случае выявления фактов нецелевого использования средств областного бюджета бюджетными учреждениями Контрольно-счетная палата и финансовые органы муниципальных образований направляют материалы проверок в Минфин Омской области для принятия мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства. Контрольно-счетная палата Законодательного собрания Омской области полномочна проверять все расходы областного бюджета, в т.ч. выделяемые муниципальным образованиям.
– Как повлияло создание Контрольного управления Минфина области на осуществление финансового контроля в муниципальных образованиях?
– Во-первых, активизировалась работа муниципальных образований, ее основные направления определены на одном из заседаний расширенной коллегии Минфина Омской области. Финансовыми органами муниципальных образований ежеквартально представляется отчетность о результатах проведенной контрольно-ревизионной работы. Во-вторых, мы оказываем необходимую методическую помощь органам муниципального контроля: в настоящее время проводятся семинары, разрабатываются типовые программы ревизий и проверок. В соответствии со ст. 284.1 Бюджетного кодекса РФ к нарушителям бюджетного законодательства применяются меры принуждения.
– Какие же нарушения выявлены в последние годы?
– Прежде чем ответить на это вопрос, необходимо отметить, что в нашей стране, по существу, отсутствует законодательно утвержденная общероссийская классификация нарушений и недостатков, выявляемых в ходе осуществления государственного финансового контроля. Поэтому в своей работе мы стараемся придерживаться классификатора нарушений, разработанного Счетной палатой РФ.
Контрольное управление Министерства финансов Омской области к нарушениям относит все отклонения от установленных норм бюджетного законодательства в процессе составления и исполнения бюджетов муниципальных образований, правильности отражения совершенных хозяйственных операций в бухгалтерском учете и отчетности. Например, в 2005 г. выявлено нарушений бюджетного законодательства, порядка ведения бухгалтерского учета и отчетности на общую сумму 4563 млн. рублей. Среди видов нарушений: нецелевое использование средств областного бюджета, местных бюджетов, невыполнение требований законодательства при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, нарушения при оплате труда, нарушения порядка ведения бухгалтерского учета и отчетности, бюджетного процесса, порядка финансирования расходов и некоторые другие отступления от действующих норм и правил.
– Какие санкции применяются к нарушителям?
– В соответствии со ст. 282, 284.1 и 289 Бюджетного кодекса руководителям проверенных организаций направляются представления об устранении выявленных нарушений, выносятся постановления об изъятии в бесспорном порядке средств областного бюджета, использованных не по целевому назначению, выносятся предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса руководителям проверенных учреждений органов исполнительной власти и местного самоуправления. Материалы комплексных проверок муниципальных образований Омской области рассматриваются на коллегиях администрацией с участием представителей Министерства финансов Омской области. По результатам проведенных проверок в 2005 г. в областной бюджет восстановлено 21,7 млн руб. В правоохранительные органы региона направлено 29 материалов проверок, по которым возбуждено четыре уголовных дела, одно дело об административном правонарушении, внесены представления об устранении нарушений восемью должностными лицами.
– Как Вы оцениваете действующее законодательство с точки зрения контрольной деятельности?
– Полномочия контролирующих органов, включая Минфин Омской области, в части осуществления последующего контроля использования бюджетных средств определены Бюджетным кодексом РФ, региональным законом «О бюджетном устройстве и межбюджетных отношениях в Омской области», ежегодными законами Омской области об областном бюджете, Положением о Министерстве финансов Омской области. Порядок проведения проверок использования бюджетных средств и организации работы по применению мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства определен нормативными актами Минфина Омской области. Главным недостатком законодательства на сегодняшний день является отсутствие закона о государственном финансовом контроле; кроме того, не в полной мере отражена административная ответственность за нарушения бюджетного законодательства.
– Перенимаете ли вы опыт контрольной деятельности у других регионов Российской Федерации?
– Конечно. Наше Контрольное управление анализирует нормативно-правовые акты других субъектов РФ, изучает имеющуюся судебную практику по вопросам контрольно-ревизионной работы, отслеживает публикации в периодической печати. Однако этого явно недостаточно. Сейчас в обязанности Росфиннадзора вменено осуществление контроля за исполнением региональными органами законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле. В бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию поставлена задача разработать методику оценки состояния бюджетной дисциплины и регламент действий по отношению к ее нарушителям. А для повышения эффективности контрольной работы необходимо на федеральном уровне законодательно прописать все полномочия органов, осуществляющих финансовый контроль, устранить дублирование их функций – возможно, посредством кардинального пересмотра всей системы государственного финансового контроля. Необходимо определить четкий, единый для всех государственных контрольных органов порядок осуществления контроля и применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства, а также разработать классификатор, разделяющий нарушения на финансовые и процедурные, которые не нанесли прямого либо косвенного ущерба государству. С учетом этой классификации следует установить степень ответственности нарушителей законодательства. Государственным контролерам необходимы критерии оценки эффективности бюджетных расходов. Особую актуальность это приобретает в связи с переходом к организации бюджетного процесса, ориентированного на результат. Уже в ближайшее время нужно организовать обучение работников контрольных органов субъектов РФ для повышения их квалификации по осуществлению ревизионной работы в новых условиях планирования и исполнения бюджета.
– Вы проработали 30 лет в финансовой системе Республики Казахстан, за это время были и руководителем органа госфинконтроля, и клиентом данной структуры. Кем быть легче?
– Однозначного ответа, наверное, нет и быть не может. Легкого хлеба нет ни у финансовых служб проверяемых организаций, ни у ревизоров. Разные методы проведения контрольных мероприятий имеют место даже у ревизоров, работающих в одной организации, что объясняется в первую очередь их квалификацией и наличием практического опыта ревизионной работы. К тому же если проверяемые и проверяющие играют по одним, четко сформулированным, правилам, они по определению являются равноправными партнерами. При отсутствии обязательной для всех участников контрольного процесса детализированной процедуры проведения проверки и отражения ее результатов в актах контроля фантазия проверяющих будет безграничной, особенно если их начальники постоянно требуют результатов. Именно по этой причине необходимо принимать четко регламентированные законодательные и иные нормативные правовые акты, в первую очередь на федеральном уровне. В Казахстане, например, еще в 2002 г. принят закон «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов», который в 2004 г. плавно трансформировался в соответствующий раздел Бюджетного кодекса. Утвержденные Правительством Казахстана Правила проведения внутреннего контроля четко регламентируют этот процесс, определяют правила поведения работников объектов и субъектов контроля и обоюдную ответственность за их несоблюдение, устанавливают порядок проведения многоуровнего контроля качества материалов проверок. В Казахстане действуют Стандарты государственного финансового контроля, полностью отвечающие нормам Лимской декларации высших органов финансового аудита, а также Кодекс чести работников органов государственного финансового контроля.
В Комитете финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан разработана уникальная информационная система планирования и учета результатов финансового контроля. Она позволяет провести анализ финансовых нарушений в разрезе территорий, администраторов бюджетных расходов и т.д. Применение этой системы на стадии планирования бюджетных расходов дает возможность оперативно учитывать имеющиеся резервы в сметах учреждений, что повышает эффективность бюджетных расходов на стадии формирования соответствующих бюджетов. Программа позволяет в режиме реального времени контролировать законодательно установленную периодичность охвата проверками объектов контроля, полноту охвата вопросов и бюджетных программ, выдает данные о временном периоде, в котором выявлены нарушения, их удельный вес в общей сумме, охваченной проверками, и т.д. Но, как показала практика, даже самая лучшая информационная система и совершенное законодательство, которые созданы в рамках концепции государственного финансового контроля, основанного на плановом ведении социалистического хозяйства, неэффективны в современных условиях работы государственного сектора. Действующие в настоящее время системы государственного финансового контроля и в Казахстане, и в России, по существу, устарели и требуют кардинального переосмысления, как это некогда произошло в странах с развитой рыночной экономикой.
– Федор Федорович, в Великобритании Вы изучали международный опыт проведения государственного финансового аудита. Поделитесь, пожалуйста, своими наблюдениями.
– К нашим ревизорам, как правило, отношение негативное. За рубежом, наоборот, к аудиторам люди проявляют большое уважение. Возникает вопрос: почему? Ответ на него я получил, изучив опыт организации государственного финансового аудита Великобритании. Еще 30 лет назад отношение к государственным аудиторам там было аналогично нашему сегодняшнему. Карьера аудитора напрямую зависела от размера выявленных им нарушений, вот он и старался – «копал» от души, возводя самые мелкие недостатки в ранг значительных. Все изменилось с приходом нового руководства высшего органа государственного финансового аудита страны – Национального офиса аудита (НОА). Для оценки эффективности деятельности НОА к проверке была привлечена имеющая международный авторитет аудиторская компания. Выводы независимых аудиторов были неутешительны: результативность государственного финансового аудита практически отсутствует. Следствием проверки эффективности деятельности НОА явилось принятие в 1983 г. нового закона о государственном аудите, который уравнял цели и задачи государственного и негосударственного финансового аудита. На Западе не делают различий между государственным и частным бизнесом. Деятельность государственных организаций социальной сферы в их понимании – ничем не отличающийся от других отраслей экономики бизнес. Перед руководителями госструктур ставят задачи по развитию подведомственных отраслей, выделяют под эти задачи деньги и спрашивают как за исполнение поручений, так и за эффективное использование выделенных под них средств. Это то, что мы только начинаем у себя внедрять, – бюджетирование, ориентированное на результат. Соответствующим образом организована работа и государственных аудиторов. Главные критерии оценки их деятельности – достоверность и качество материалов контроля, их своевременность, а также реальность и возможность применения на практике резервов, выявленных в деятельности объектов контроля. В ближайшее время мы столкнемся с новым видом организационной структуры – автономным учреждением (АУ). У этих учреждений будет значительно больше самостоятельности в принятии управленческих решений, в том числе в управлении финансовыми ресурсами. Думается, без серьезных изменений в методах их финансового аудита нам не обойтись.
– А что Вас в Великобритании удивило?
– Ответ лектора – ответственного работника казначейства – на мой вопрос. Когда я поинтересовался, часто ли в повседневной работе он сталкивается с фактами нецелевого использования бюджетных средств, он задал мне встречный вопрос: «А что это такое?» Этот пример дает основания задуматься о том, что чрезмерное увлечение детализацией финансовых процедур может идти не на пользу, а во вред. Мы иногда пишем такие инструкции, которые на практике просто невозможно не нарушить – на радость ревизорам и правоохранительным органам. Эту точку зрения разделяют многие специалисты финансовой системы Омской области.
В России назрела необходимость в реформе системы государственного контроля, создании института внутреннего контроля в организациях государственного сектора. Государственные же органы должны осуществлять внешний контроль. Сочетание внешнего и внутреннего контроля обеспечит высокую эффективность государственного аудита. Законодательно установленная ответственность работников внутреннего и внешнего контроля за достоверность их заключений о состоянии финансовой дисциплины на проверенных объектах позволит снять вопрос о низкой результативности внутриведомственного контроля. Контроль станет тотальным, всеобъемлющим, актуальным и достоверным. Это те факторы, которые имеют решающее значение в развитых странах мирового сообщества.
Справка «БЮДЖЕТА»
Федор Федорович СУТУЛОВ, первый заместитель министра финансов Омской области
Родился 14 апреля 1952 г. в с. Явленка Ленинского района Северо-Казахстанской области Республики Казахстан. В 1980 г. окончил Алма-Атинский институт народного хозяйства, специальность «Финансы и кредит».
Трудовую деятельность начал в 1971 г. токарем на Петропавловском заводе тяжелого машиностроения.
1973–1983 гг. – кредитный инспектор, заместитель управляющего, управляющий районным отделением Госбанка Северо-Казахстанской областной конторы Госбанка СССР.
1983–1985 гг. – заведующий финансовым отделом, заместитель председателя исполнительного комитета райисполкома.
1985–1987 гг. – инструктор Северо-Казахстанского обкома компартии Казахстана.
1987–1999 гг. – заведующий областным финансовым отделом Северо-Казахстанского облисполкома, начальник Северо-Казахстанского облфинуправления.
С 1999 г. по февраль 2006 г. – заместитель акима (губернатора) Северо-Казахстанской области, председатель Комитета финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан, первый заместитель председателя Комитета финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов Республики Казахстан.
С апреля 2006 г. – первый заместитель министра финансов Омской области.