В настоящее время работа органов государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с несформированностью целостной системы контроля за государственными финансами. «Сейчас финансовый контроль – это, скорее, набор госорганов, ведомств и служб, выполняющих определенные контрольные функции. Более 260 законов, указов, постановлений регулируют их контрольную деятельность, что не только не облегчает взаимоотношения между ними, но зачастую вносит элементы хаоса и дезорганизации» (Ляпунова Г. Деньги Всемирного Банка любят счет // Коммерсантъ. – 2002. – 15 февраля). Статус и полномочия контрольных органов определяются многочисленными правовыми актами, зачастую допускающими дублирование и параллелизм при выполнении некоторых функций.
Кроме того, действия органов финансового контроля не скоординированы. Принципиальные полномочия по проведению проверок целевого и эффективного использования государственных средств ряда федеральных государственных органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная палата, финансово-надзорные органы Минфина РФ, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, повторяют друг друга.
Между тем абсолютное большинство контрольных органов имеют достаточно специфические задачи, и поэтому их сфера деятельности ограничена. Подобной спецификой характеризуются налоговые и таможенные органы, органы валютного контроля. Главное контрольное управление Президента Российской Федерации также, правда достаточно условно, можно отнести к органам финансового контроля, поскольку в его задачи входит контроль за исполнением указов и распоряжений Президента Российской Федерации, которые, как известно, касаются не только финансовых вопросов. Предельно ясны и контрольные функции Центрального банка Российской Федерации и его территориальных органов. Основная проблема заключается главным образом в распределении контрольных полномочий при организации последующего контроля между Счетной палатой, финансово-надзорными органами Минфина России, ревизионными аппаратами главных распорядителей бюджетных средств и в определенной степени – органами Федерального казначейства, которые в настоящее время наделены и полномочиями последующего контроля.
Таким образом, можно констатировать, что слабым звеном в организации системы государственного финансового контроля является недостаточно проработанная нормативно-правовая база, имеющая ряд недочетов, в числе которых: неопределенность полномочий органов, наделяемых контрольными функциями; пересечение функций контрольных органов и дублирование их контрольной деятельности; нечеткость круга объектов контроля; неопределенный порядок реагирования объектов контроля на выявленные нарушения.
Значимость государственного финансового контроля настолько велика, что Международная неправительственная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ) разработала целый ряд стандартов контрольно-ревизионной деятельности, которые рекомендованы к применению органами контроля разных стран в той мере, в какой они совместимы с национальным законодательством. Их цель – унификация контрольной деятельности и увеличение доверия к ее результатам. Международные стандарты аудита определяют основополагающие методы финансового контроля, способствуют повышению его качества в соответствии с возрастающими многообразными требованиями в области международной аудиторской деятельности, а также направлены на повышение эффективности в борьбе с коррупцией, финансовым мошенничеством.
Специфика переходного периода оказывает влияние на формирование контрольных органов и контрольной системы в целом. Проводимая в России в этом направлении работа пока не имеет четких ориентиров и в результате недостаточно эффективна. В то же время в стране продолжают развиваться и укрепляться органы государственного финансового и негосударственного (независимого аудиторского и общественного) контроля.
Единая концепция осуществления финансового контроля отсутствует до сих пор. Отдельные элементы финансового законодательства встречаются в статьях Конституции, но они не складываются в целостную систему. Вопрос о финансовом контроле и органах, его осуществляющих, затронут лишь в п. 5 ст. 101 Конституции (об образовании Счетной палаты Российской Федерации). Не раскрыт он и в Федеральном законе № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 15 декабря 1997 г. (в редакции от 3 ноября 2004 г.). В ст. 6 «Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе» Бюджетного кодекса, введенного в действие с 1 января 2000 г., не предусмотрено понятие «финансовый контроль»; в ст. 150–152, 157 нет четкого перечня органов, осуществляющих финансовый контроль, упоминается лишь Счетная палата Российской Федерации.
Напрашивается вывод о том, что системного правового регулирования в области финансового контроля нет. Следовательно, возникает объективная потребность разработки и принятия соответствующей законодательной базы, и важную роль здесь должен сыграть федеральный закон о государственном финансовом контроле. Необходимо ускорить подготовку и принятие такого закона, уточнить отдельные его положения, предусмотрев методологически определенное понятие о государственном финансовом контроле, формулировку видов выявляемых недостатков и нарушений, а также принимаемых по ним финансовых санкций, мер привлечения к ответственности виновных лиц. Кроме того, в законе следует четко обозначить систему органов государственного финансового контроля.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свои полномочия самостоятельно. В то же время согласно закону они могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их реализации материальных и финансовых средств, находясь при этом под контролем государства.
Итак, перед разработчиками законодательной базы государственного финансового контроля стоит задача урегулировать следующие правоотношения:
- контроль за федеральными финансовыми средствами, находящимися в распоряжении федеральных органов, а также передаваемыми в любых формах субъектам Федерации и органам местного самоуправления;
- контроль за финансовыми средствами субъектов Федерации, в том числе передаваемыми органам местного самоуправления.
Следует решить и другой стратегический вопрос: нужно ли принимать всеобъемлющий закон о государственном финансовом контроле? Разделять сферы правового регулирования целесообразно только тогда, когда они абсолютно несовместимы. В данном случае такой несовместимости нет. Поэтому, видимо, требуется единый закон, в котором будут учтены все элементы и особенности контрольной деятельности. Такой закон мог бы лечь в основу соответствующего раздела Бюджетного кодекса, а также бюджетных и других финансовых законов субъектов Федерации.
В настоящее время наиболее широко известны и признаны две формы контроля за использованием государственных финансовых ресурсов вообще и исполнением бюджетов в частности – это парламентский и административный контроль. Однако в них не учитывается наличие в уже действующей системе финансового контроля новых органов, не зависящих от обеих ветвей власти, – счетных и контрольно-счетных палат. Значит, в Положение о формах бюджетно-финансового контроля необходимо добавить независимый контроль. Тогда система финансового контроля будет приведена в соответствие с аналогами в демократических государствах, где образуются независимые от исполнительной и законодательной ветвей власти контрольные органы в форме счетных палат (Германия, Франция, Италия и т.д.) либо ведомств государственных контролеров или аудиторов (США, Канада, Индия, Австралия и т.д.). Кстати, в некоторых российских регионах контрольно-счетные палаты уже получили такой статус, основанный на равноудаленности от всех ветвей власти. Иначе говоря, в законе целесообразно закрепить положение о том, что бюджетно-финансовый контроль осуществляется в форме парламентского, административного и независимого контроля.
Анализ правовых норм, определяющих виды, формы и органы контроля, позволяет сделать вывод о том, что законодательно не определены:
- понятия «финансовый контроль» и «система финансового контроля»;
- единые принципы финансового контроля;
- перечень контролирующих и надзорных органов, относящихся к органам финансового контроля;
- порядок взаимодействия органов финансового контроля.
Обобщая вышесказанное, допустимо сформулировать основную задачу, стоящую перед правовым государством: создать на всей территории Российской Федерации единое поле финансового контроля, базирующееся на практичном (с точки зрения применимости) законодательстве с достаточно четко определенным понятийным аппаратом. Можно констатировать, что в России сложились основные элементы системы государственного контроля, однако они пока далеки до совершенства. В числе особо актуальных проблем – отсутствие четкого определения основных признаков, которые применяются при квалификации нарушений, выявляемых в процессе реализации контрольных функций, незаконного, неэффективного и нерационального использования средств. К тому же в отсутствие механизма применения контрольными органами мер принуждения нарушители бюджетного законодательства остаются безнаказанными.
Чингиз ИВАНОВ, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации
Справка «Бюджета»
Чингиз Вениаминович ИВАНОВ
Родился 2 июня 1984 г. в Элисте.
В 2006 г. окончил Финансовую академию при Правительстве РФ.
В настоящее время занимается научными исследованиями в области финансового контроля.