Проведение административной реформы, реформирование межбюджетных отношений и финансово-бюджетной системы в целом – основные факторы, определяющие современное состояние государственного финансового контроля. Этими же факторами обуславливаются основные направления дальнейшего развития государственного финансового контроля.
Первая группа таких изменений затрагивает само содержание финансово-бюджетного контроля. Проводимая бюджетная реформа, переход к бюджетированию, ориентированному на результат, смещение акцентов бюджетного процесса с управления затратами на управление результатами предопределяют изменение содержания государственного финансового контроля.
Президент Российской Федерации неоднократно подчеркивал необходимость усиления контроля за законностью, эффективностью и результативностью расходования средств государственного бюджета. Органы государственного финансового контроля на всех уровнях принимают необходимые меры для решения данной задачи, однако добиться реального усиления контроля только экстенсивными методами невозможно.
В настоящее время само понятие эффективности использования бюджетных средств не регламентировано бюджетным законодательством, оно лишь упоминается в Бюджетном кодексе Российской Федерации среди принципов бюджетной системы. Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. При этом порядок и методика определения эффективности расходования бюджетных средств отсутствуют как в законодательстве, так и в иных нормативных правовых актах.
Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, по сути, означает, что государство и общество дают кредит доверия органам исполнительной власти. Фактически прекращается опека распорядителей бюджетных средств, им предоставляются большие полномочия, но и от них ожидаются конкретные социально значимые результаты. При таком подходе обычный контроль целевого расходования средств должен быть заменен аудитом эффективности и оценкой результативности соответствующих проектов.
Однако ни Счетная палата Российской Федерации, ни Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как контролирующие органы не могут самостоятельно производить расчеты, что было бы, если бы бюджетные учреждения, пусть даже в рамках поставленной перед ними цели, приобрели не одни виды товаров, а другие; сколько было бы сэкономлено государственных средств.
Росфиннадзор является органом, осуществляющим правоприменительные функции. И если утвержденная методика расчета эффективности расходования бюджетных средств отсутствует, контрольный орган не может сам установить ее. Практически единственная область, где такая методика сейчас существует, – государственные закупки. В данной связи важнейшим становится вопрос подготовки методики определения эффективности бюджетных расходов.
Вторая группа изменений связана с организацией контроля, его институциональным аспектом. Эффективность системы финансово-бюджетного контроля предполагает унификацию регламентов и стандартов деятельности разных контрольных органов. Иными словами, речь должна идти об установлении единых подходов и правил проведения контрольных мероприятий. В этой связи актуальным становится принятие системы национальных стандартов государственного финансового контроля, которые должны определять единые принципы контрольной работы, устанавливать единые требования к организации и проведению разного рода контрольных мероприятий, оформлению их результатов. В основу такой системы целесообразно положить принципы, принятые международной организацией высших органов государственного финансового контроля – ИНТОСАИ – и охватывающие все важнейшие вопросы методологии аудита: планирование проверок, оценку работы систем внутреннего контроля, сбор доказательств, подготовку отчета о проведении проверки.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в рамках своих полномочий осуществляет контроль и надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Это новое направление деятельности Росфиннадзора, ранее у контрольных органов Минфина России таких полномочий не было. Здесь и необходимы нормативы, содержащие проверяемые унифицированные требования к процедурам организации и осуществления финансового контроля.
Среди важных шагов организационного характера необходимо отметить также совместную работу Счетной палаты Российской Федерации, Минфина России и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по созданию унифицированного классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля. Такой документ позволит единообразно квалифицировать нарушения, выявляемые различными органами государственного финансового контроля.
В связи с переходом к бюджетированию, ориентированному на результат, возрастает объем контрольных работ, а значит, возникает потребность в проведении независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Такие функции частично выполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Они осуществляют контроль за исполнением бюджета, анализ отклонения бюджета от установленных показателей, обнаружение и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности расходования средств.
В то же время контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальные контрольно-счетные органы не проводят оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Между тем переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля правильности расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году. Потребность в проведении независимой экспертизы особенно остро ощущается на муниципальном уровне.
По решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа местного самоуправления данную функцию могли бы выполнять независимые аудиторские организации. В частности, это может касаться аудиторского подтверждения достоверности финансовой отчетности органов исполнительной власти, проверки систем внутреннего контроля этих органов, а в некоторых случаях – и аудита результативности управления общественными финансами.
Реализация административной реформы предполагает принципиально новый подход к координации деятельности различных органов государственного финансового контроля или связанных с ним президентского контроля, осуществляемого Контрольным управлением Президента Российской Федерации, финансового контроля от лица парламента как представительного органа власти, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации, и финансового контроля, осуществляемого Федеральной службой финансово-бюджетного надзора – федерального органа исполнительной власти, созданного в соответствии с указом Президента Российской Федерации. Здесь имеется в виду не только координация планов контрольной работы, но и согласование общих подходов к проведению определенных мероприятий, а в определенных случаях – программ их проведения, причем актуальность такого согласования существенно повышается в связи с реализацией национальных проектов.
Эффективной мерой может стать проведение совместных проверок разных государственных контрольных органов по одному национальному проекту. Систематическое информационное взаимодействие, обмен результатами проведенных проверок, создание общей информационной базы позволит комплексно проанализировать результативность использования национальных ресурсов для достижения стратегических целей, формулируемых руководством страны.
Внедрение новых технологий позволит решить задачу эффективности контроля, довести систему контроля до каждого муниципального образования, обеспечить учет и анализ возрастающего количества данных, а также высокое качество и стандарты государственного финансового контроля, системный мониторинг хода реализации программ в рамках национальных проектов.
Третья группа изменений касается совершенствования законодательного и нормативного правового регулирования государственного финансового контроля. Одной из основных задач Минфина России является нормативно-правовое обеспечение деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. В настоящее время завершается приведение в соответствие с законодательством порядка осуществления финансового контроля Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, порядка взаимодействия этой Службы с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, МВД России и ФСБ России при назначении и проведении ревизий (проверок). В целях установления ответственности за нецелевое использование средств бюджетов государственных внебюджетных фондов разработан и в настоящее время находится на стадии согласования законопроект «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
В соответствии с решением Коллегии Минфина России начата подготовка поправок в Бюджетный кодекс и иные законодательные акты Российской Федерации по вопросам функционирования системы государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. При этом необходимо учесть, что в регулирование бюджетного процесса закладывается внутренний механизм контроля. Кроме того, в результате принятых в последние годы мер действующие Бюджетный кодекс и бюджетная классификация уже сегодня обеспечивают «технологичный контроль», выражающийся в предоставлении или присвоении каждому направлению ассигнования федерального бюджета, предусмотренному на цели реализации национальных проектов, самостоятельного уникального кода бюджетной классификации. Такой код дает возможность отслеживать все операции в процессе исполнения федерального бюджета.