Федеральная служба финансово-бюджетного надзора была образована в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в процессе совершенствования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в рамках проведения административной реформы. Федеральной службе финансово-бюджетного надзора и ее территориальным органам были переданы полномочия контрольно-ревизионных органов и органов валютного контроля Министерства финансов Российской Федерации.
В нормативных документах, связанных с проведением административной реформы, и комментариях к ним отмечается, что совершенствование структуры государственных органов финансового контроля само по себе не может обеспечить повышение эффективности их деятельности без соответствующего методического обеспечения повседневной контрольно-надзорной работы, создания четкого понятийного аппарата системы контроля, разработки методов и принципов финансового контроля, адекватных условиям рыночной экономики.
Методический совет территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Северо-Западном федеральном округе был создан в декабре 2005 г. как постоянно действующий совещательный орган, основная задача которого – совершенствование контрольной и надзорной деятельности, подготовка предложений, обеспечивающих согласованные, последовательные и результативные решения в области организации и методики контрольно-надзорной деятельности, а также реализации результатов контрольно-надзорных мероприятий. В состав методического совета вошли руководители территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Северо-Западном федеральном округе, имеющие многолетний практический опыт как в области контрольно-ревизионной работы, так и в сфере валютного контроля.
С учетом целей и задач административной реформы на 2006 г., которые сформулированы в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, в план работы методического совета на 2006 г. были включены вопросы и мероприятия, связанные со стандартизацией и регламентацией контрольно-надзорной деятельности, разработкой системы управления по результатам, оптимизацией функций органов исполнительной власти, повышением эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества, модернизацией системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.
Первым опытом практической работы методического совета стало обсуждение проекта общего порядка (стандартов) осуществления финансового контроля контрольными органами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Члены методического совета пришли к выводу, что наиболее серьезным недостатком данного документа является широкое использование понятий и определений, не употребляемых в иных нормативных правовых актах Российской Федерации, без раскрытия их смыслового содержания, а также обширное применение общих терминов. Это оправдано для стандартов INTOSAI, где целью является выработка наиболее общих декларативных принципов осуществления контроля в странах-членах INTOSAI, каждая из которых имеет собственное правовое поле, политическую систему и уникальную систему государственных и контрольных органов, но неуместно для нормативного правового документа, принимаемого органом государственной власти Российской Федерации и предполагающего его практическое использование внутри страны. Было также отмечено, что стандарты, окончательный вариант которых предполагается утвердить приказом Министерства финансов Российской Федерации для применения органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, могут носить не обязательный, а лишь рекомендательный характер. Методический совет выработал частные замечания и предложения по каждому из названных стандартов.
Во время заседания методического совета, происходившего в Санкт-Петербурге 27 февраля 2006 г., обсуждался проект классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля. Проект классификатора был составлен в соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов контроля, рассматривающей государственный финансовый контроль как элемент управления общественными финансовыми ресурсами. Основное предназначение классификатора – обеспечение единого подхода к выявлению и оценке нарушений, недостатков и их последствий при осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, а также формирование информационной системы государственного финансового контроля. Члены методического совета отметили, что ни один из нормативных правовых документов не содержит определения терминов «неправомерное» и «неэффективное» расходование бюджетных средств, однако эти термины широко применяются в классификаторе. Среди прочих, были сформулированы предложения по формированию более четкого перечня нарушений, которые следует относить к нецелевому использованию бюджетных средств. В Федеральную службу финансово-бюджетного надзора направлен созданный непосредственно методическим советом с учетом практики ежедневной контрольно-надзорной работы проект классификатора финансовых нарушений, выявленных при проверках, которые проводятся территориальными органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
Методический совет ежеквартально анализирует и обобщает практику применения ст. 15.14, 15.15, 15.16 и 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) территориальными управлениями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Северо-Западном федеральном округе, а также практику рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена указанными статьями Кодекса. Отмечено, что арбитражные суды и суды общей юрисдикции Северо-Западного федерального округа считают нецелевое использование средств бюджета недлящимся правонарушением и отменяют постановления территориальных управлений Росфиннадзора о назначении административного наказания по соответствующим делам как вынесенные по истечении срока давности привлечения к административной ответственности. Данная ситуация свидетельствует о необходимости изменить в Кодексе срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 15.14, увеличив его до одного года. Кроме того, предлагается внести в указанную статью коррективы, которые позволят привлечь к административной ответственности лиц, виновных в нецелевом использовании средств государственных внебюджетных фондов. Территориальными управлениями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Северо-Западном федеральном округе также поднимается вопрос о необходимости внесения изменений в ст. 30.1 Кодекса в части включения в перечень лиц, имеющих право на обжалование судебных решений в установленном законом порядке, орган, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях. В настоящее время в соответствии с положениями данной статьи орган, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, не является стороной по делу при рассмотрении дела в судах общей юрисдикции, не имеет права на обжалование судебных решений и права на обращение к прокурору за принесением протеста на не вступившее в законную силу решение суда.
Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в 2006 г. проводилась работа по созданию системы и критериев оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности территориальных управлений. Для объективной оценки деятельности территориальных управлений методический совет предлагает учитывать специфику и особенности подведомственной территории, а именно: количество бюджетополучателей в подведомственном субъекте Федерации; объем средств федерального бюджета, выделенных подведомственному субъекту Федерации через органы Федерального казначейства за год; площадь подведомственной территории, количество административно-территориальных единиц (образований) в подведомственном субъекте, их средняя удаленность от административного центра субъекта; внешнеторговый оборот и объем экспорта и импорта услуг за год; количество в подведомственном субъекте Федерации таможенных и налоговых органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст. 15.25 КоАП РФ. Дополнительную нагрузку несут как территориальные управления, расположенные в административном центре федерального округа, так и расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
В условиях постоянного совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей отношения, которые связаны с прохождением государственной гражданской службы в Российской Федерации, методический совет разработал и направил в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора проект регламента проведения аттестации и квалификационных экзаменов государственных гражданских служащих, а также типовых должностных регламентов государственных гражданских служащих территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. В проекты должностных регламентов были включены как сроки реализации отдельных действий, связанных с выполнением должностных обязанностей, которые указаны в нормативных правовых актах, так и сроки, устанавливаемые не нормативными правовыми актами, а самим территориальным органом для упорядочения внутреннего документооборота и организации взаимодействия между структурными подразделениями и государственными служащими управления. Отсылка исключительно к действующему законодательству, по мнению некоторых членов методического совета, не может охватить все сроки, предусмотренные в проекте регламента, а наличие одновременно конкретных сроков и отсылочных норм затруднит восприятие. Кроме того, при постоянном внесении в действующее законодательство изменений, зачастую изобилующих пробелами и требующих дополнительных разъяснений, подобная ссылка усложнит определение четких сроков выполнения тех или иных действий. Также необходимо учитывать, что в силу прямого указания Федерального закона должностной регламент должен включать в себя сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений.
Кроме того, методический совет подготовил проект типового соглашения о взаимодействии территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Северо-Западном федеральном округе с органами финансового контроля исполнительной власти в субъекте Федерации, проект порядка осуществления проверок исполнения органами финансового контроля исполнительной власти органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре. На заседаниях методсовета обсуждались вопросы взаимодействия территориальных управлений с правоохранительными органами, проблемные вопросы проведения проверок соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.
Елена ЗИНОВЬЕВА, и. о. руководителя территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге
Справка «Бюджета»
Елена Валентиновна ЗИНОВЬЕВА, и. о. руководителя территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге
Родилась 16 сентября 1963 г. в Ленинграде.
В 1985 г окончила Ленинградский финансово-экономический институт им. Н. А. Вознесенского, специальность «Финансы и кредит», квалификация «Экономист».
1988–1994 гг. – контролер-ревизор аппарата главного контролера-ревизора Контрольно-ревизионного управления Минфина РСФСР по Ленинграду.
1994–1998 гг. - контролер-ревизор 1 категории Комитета финансов администрации Санкт-Петербурга.
1998–2004 гг. – главный контролер-ревизор, начальник отдела Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов России в Санкт-Петербурге.
2004–2005 гг. – начальник отдела финансового контроля в социальной сфере, внебюджетных фондах территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге.
2005–2006 гг. – заместитель руководителя территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге.
С июня 2006 г. по настоящее время исполняет обязанности руководителя территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге.
Награждена нагрудным знаком «Отличник финансовой работы» и медалью «В память 300-летия Санкт-Петербурга», отмечена благодарностью министра финансов Российской Федерации.
В нормативных документах, связанных с проведением административной реформы, и комментариях к ним отмечается, что совершенствование структуры государственных органов финансового контроля само по себе не может обеспечить повышение эффективности их деятельности без соответствующего методического обеспечения повседневной контрольно-надзорной работы, создания четкого понятийного аппарата системы контроля, разработки методов и принципов финансового контроля, адекватных условиям рыночной экономики.
Методический совет территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Северо-Западном федеральном округе был создан в декабре 2005 г. как постоянно действующий совещательный орган, основная задача которого – совершенствование контрольной и надзорной деятельности, подготовка предложений, обеспечивающих согласованные, последовательные и результативные решения в области организации и методики контрольно-надзорной деятельности, а также реализации результатов контрольно-надзорных мероприятий. В состав методического совета вошли руководители территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Северо-Западном федеральном округе, имеющие многолетний практический опыт как в области контрольно-ревизионной работы, так и в сфере валютного контроля.
С учетом целей и задач административной реформы на 2006 г., которые сформулированы в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, в план работы методического совета на 2006 г. были включены вопросы и мероприятия, связанные со стандартизацией и регламентацией контрольно-надзорной деятельности, разработкой системы управления по результатам, оптимизацией функций органов исполнительной власти, повышением эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества, модернизацией системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.
Первым опытом практической работы методического совета стало обсуждение проекта общего порядка (стандартов) осуществления финансового контроля контрольными органами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Члены методического совета пришли к выводу, что наиболее серьезным недостатком данного документа является широкое использование понятий и определений, не употребляемых в иных нормативных правовых актах Российской Федерации, без раскрытия их смыслового содержания, а также обширное применение общих терминов. Это оправдано для стандартов INTOSAI, где целью является выработка наиболее общих декларативных принципов осуществления контроля в странах-членах INTOSAI, каждая из которых имеет собственное правовое поле, политическую систему и уникальную систему государственных и контрольных органов, но неуместно для нормативного правового документа, принимаемого органом государственной власти Российской Федерации и предполагающего его практическое использование внутри страны. Было также отмечено, что стандарты, окончательный вариант которых предполагается утвердить приказом Министерства финансов Российской Федерации для применения органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, могут носить не обязательный, а лишь рекомендательный характер. Методический совет выработал частные замечания и предложения по каждому из названных стандартов.
Методический совет ежеквартально анализирует и обобщает практику применения ст. 15.14, 15.15, 15.16 и 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) территориальными управлениями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Северо-Западном федеральном округе, а также практику рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена указанными статьями Кодекса. Отмечено, что арбитражные суды и суды общей юрисдикции Северо-Западного федерального округа считают нецелевое использование средств бюджета недлящимся правонарушением и отменяют постановления территориальных управлений Росфиннадзора о назначении административного наказания по соответствующим делам как вынесенные по истечении срока давности привлечения к административной ответственности. Данная ситуация свидетельствует о необходимости изменить в Кодексе срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 15.14, увеличив его до одного года. Кроме того, предлагается внести в указанную статью коррективы, которые позволят привлечь к административной ответственности лиц, виновных в нецелевом использовании средств государственных внебюджетных фондов. Территориальными управлениями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Северо-Западном федеральном округе также поднимается вопрос о необходимости внесения изменений в ст. 30.1 Кодекса в части включения в перечень лиц, имеющих право на обжалование судебных решений в установленном законом порядке, орган, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях. В настоящее время в соответствии с положениями данной статьи орган, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, не является стороной по делу при рассмотрении дела в судах общей юрисдикции, не имеет права на обжалование судебных решений и права на обращение к прокурору за принесением протеста на не вступившее в законную силу решение суда.
Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в 2006 г. проводилась работа по созданию системы и критериев оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности территориальных управлений. Для объективной оценки деятельности территориальных управлений методический совет предлагает учитывать специфику и особенности подведомственной территории, а именно: количество бюджетополучателей в подведомственном субъекте Федерации; объем средств федерального бюджета, выделенных подведомственному субъекту Федерации через органы Федерального казначейства за год; площадь подведомственной территории, количество административно-территориальных единиц (образований) в подведомственном субъекте, их средняя удаленность от административного центра субъекта; внешнеторговый оборот и объем экспорта и импорта услуг за год; количество в подведомственном субъекте Федерации таможенных и налоговых органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст. 15.25 КоАП РФ. Дополнительную нагрузку несут как территориальные управления, расположенные в административном центре федерального округа, так и расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
В условиях постоянного совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей отношения, которые связаны с прохождением государственной гражданской службы в Российской Федерации, методический совет разработал и направил в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора проект регламента проведения аттестации и квалификационных экзаменов государственных гражданских служащих, а также типовых должностных регламентов государственных гражданских служащих территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. В проекты должностных регламентов были включены как сроки реализации отдельных действий, связанных с выполнением должностных обязанностей, которые указаны в нормативных правовых актах, так и сроки, устанавливаемые не нормативными правовыми актами, а самим территориальным органом для упорядочения внутреннего документооборота и организации взаимодействия между структурными подразделениями и государственными служащими управления. Отсылка исключительно к действующему законодательству, по мнению некоторых членов методического совета, не может охватить все сроки, предусмотренные в проекте регламента, а наличие одновременно конкретных сроков и отсылочных норм затруднит восприятие. Кроме того, при постоянном внесении в действующее законодательство изменений, зачастую изобилующих пробелами и требующих дополнительных разъяснений, подобная ссылка усложнит определение четких сроков выполнения тех или иных действий. Также необходимо учитывать, что в силу прямого указания Федерального закона должностной регламент должен включать в себя сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений.
Кроме того, методический совет подготовил проект типового соглашения о взаимодействии территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Северо-Западном федеральном округе с органами финансового контроля исполнительной власти в субъекте Федерации, проект порядка осуществления проверок исполнения органами финансового контроля исполнительной власти органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре. На заседаниях методсовета обсуждались вопросы взаимодействия территориальных управлений с правоохранительными органами, проблемные вопросы проведения проверок соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.
Елена ЗИНОВЬЕВА, и. о. руководителя территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге
Справка «Бюджета»
Родилась 16 сентября 1963 г. в Ленинграде.
В 1985 г окончила Ленинградский финансово-экономический институт им. Н. А. Вознесенского, специальность «Финансы и кредит», квалификация «Экономист».
1988–1994 гг. – контролер-ревизор аппарата главного контролера-ревизора Контрольно-ревизионного управления Минфина РСФСР по Ленинграду.
1994–1998 гг. - контролер-ревизор 1 категории Комитета финансов администрации Санкт-Петербурга.
1998–2004 гг. – главный контролер-ревизор, начальник отдела Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов России в Санкт-Петербурге.
2004–2005 гг. – начальник отдела финансового контроля в социальной сфере, внебюджетных фондах территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге.
2005–2006 гг. – заместитель руководителя территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге.
С июня 2006 г. по настоящее время исполняет обязанности руководителя территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге.
Награждена нагрудным знаком «Отличник финансовой работы» и медалью «В память 300-летия Санкт-Петербурга», отмечена благодарностью министра финансов Российской Федерации.