Необходимым условием эффективности правового регулирования финансовых отношений выступает финансовый контроль, являющийся составной частью единого механизма государственного контроля. Наличие финансового контроля обусловлено тем фактом, что финансам присуща не только распределительная, но и контрольная функция. Осуществляется он органами государственной власти, местного самоуправления, в том числе специальными контрольными органами при участии общественных организаций и граждан, в порядке, установленном законом.
Финансовый контроль – это система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федерального правительства, региональных и местных органов власти. В наиболее концентрированном виде подходы к формированию и функционированию органов финансового контроля сформулированы в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в октябре 1977 г. Декларация закрепляет общепринятое на Западе мнение, что независимые органы государственного бюджетно-финансового контроля являются непременным атрибутом демократического общества, обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами. Положения Лимской декларации базируются на следующих принципиальных предпосылках:
организация контроля представляет собой обязательный элемент управления общественными финансовыми средствами, поскольку такое управление влечет за собой ответственность перед обществом;
соответствующее установленным правовым нормам и разумное использование государственных средств является важным условием для рационального управления государственными финансами и повышения эффективности принятых соответствующими учреждениями решений;
для достижения рационального и эффективного управления государственными финансовыми средствами в любой стране необходим высший орган финансового контроля, независимость которого должна быть закреплена законодательно;
традиционной задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов;
высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них функции объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния;
высшие контрольные органы должны быть обеспечены финансовыми средствами, необходимыми для решения поставленных задач;
высшим контрольным органам следует предоставить доступ ко всем документам, относящимся к управлению финансовыми и материальными средствами, а также право запрашивать (устно или письменно) у проверяемой организации любую необходимую информацию.
Перечисленные принципы должны быть восприняты в субъектах РФ. Опыт показывает, что такой орган особенно нужен там, где деятельность государства распространяется на социальную и экономическую сферу, и государство выходит за традиционные рамки финансовых действий.
В Лимской декларации подчеркивается, что к специфическим целям финансового контроля относятся обеспечение законности, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов, стремление наладить действенное управление экономикой, соответствующая установленным нормам административная деятельность и информирование как государственных инстанций, так и общественности путем опубликования объективных сообщений.
Значение финансового контроля существенно возросло с конца 1990-х гг. Именно тогда в качестве объекта контроля стали рассматривать бюджетную систему, а также негосударственный сектор экономики. Частные предприятия являются плательщиками налогов и сборов, исполнителями государственных заказов, получателями бюджетных средств и налоговых льгот, а значит, подлежат контролю со стороны государства.
Задача органов государственного финансового контроля – способствовать повышению надежности и устойчивости бюджетной системы. Для решения этой задачи нужен весьма непростой баланс. Требование контрольных органов обеспечить рациональное и эффективное расходование бюджетных средств не означает, что они вправе препятствовать финансово-хозяйственной деятельности организаций; эта работа скорее направлена на содействие ответственному исполнению бюджетными организациями своих смет доходов и расходов. На мой взгляд, органы государственного финансового контроля должны уделять внимание не сиюминутной оценке финансового состояния организаций, а оценке качества внутренних процессов, которые защищают от будущих потерь, и доводить до проверяемых организаций необходимость оценки возможных рисков.
Органы государственного финансового контроля не должны ограничиваться в рамках государственных финансов в выборе конкретных направлений контроля. Это в большей степени способствует маневренности и эффективности контроля и обеспечивает быстрое реагирование на все процессы накопления и перераспределения финансовых ресурсов. Например, Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской Республики строит свою работу на основе годовых планов, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением доходов и расходов республиканского бюджета по всем видам и направлениям. Помимо Контрольно-счетной палаты, финансовый контроль в республике на сегодняшний день осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Контрольное управление администрации Президента КБР, Министерство финансов КБР, муниципальные контрольные органы и иные ведомства в рамках своей компетенции.
В процессе реализации своих функций упомянутые органы финансового контроля осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность, обеспечивая единую систему контроля исполнения бюджета, формирование государственных внебюджетных фондов, финансовых ресурсов, образование и целевое использование которых регламентировано действующим законодательством. Другими словами, они контролируют полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями того или иного бюджета, выявляют отклонения и нарушения, проводят их анализ. Такое положение предусматривает:
организацию и проведение оперативного контроля надлежащего исполнения бюджета в текущем финансовом году;
проведение комплексных и тематических проверок и ревизий по отдельным разделам, подразделам и статьям бюджета и государственных внебюджетных фондов, по средствам государственных (целевых) программ;
экспертизу проектов бюджета, законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти, государственных (целевых) программ, договоров и соглашений, иных документов, затрагивающих вопросы бюджета и других финансовых ресурсов;
анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в вышестоящие органы власти предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом;
подготовку и представление заключений в адрес вышестоящих органов власти по исполнению бюджета, формированию и использованию целевых бюджетных фондов и государственных внебюджетных фондов в отчетном году;
подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти.
На сегодняшний день в регионах и, в частности, в Кабардино-Балкарской Республике более эффективной деятельности органов государственного финансового контроля мешает:
незавершенность в вопросах формирования правовой базы государственного финансового контроля. Тем самым усилия контролирующих органов направляются на осуществление контроля в основном в своих ведомственных интересах. Требуют решения и вопросы усиления мер ответственности за нарушение требований законности, эффективности формирования и экономии расходования государственных средств на региональном уровне;
слабая реализация функций предварительного контроля, который носит во многом формальный характер и не подкреплен мерами по устранению выявленных недостатков. Следствием данной проблемы является сужение диапазона контрольной деятельности за поступлением доходов того или иного бюджета;
отсутствие на региональном уровне отработанных и утвержденных в законодательном порядке механизмов возмещения средств, в использовании которых допущены финансовые нарушения, что сказывается на уровне наполнения бюджета на последующий период;
отсутствие единой методологии, стандартов и методик проведения контрольных мероприятий, в том числе при взаимодействии с другими органами государственного финансового контроля. На практике получается, что контрольные органы никак не координируют свои контрольные функции, и каждый стоит на границах своей деятельности;
отсутствие единой информационной системы, связывающей вычислительные ресурсы Счетной палаты РФ, региональных и муниципальных органов государственного финансового контроля в единое информационное пространство. Наличие такой системы, безусловно, позволило бы наладить оперативный обмен данными и способствовало более тесному взаимодействию контрольных органов;
незавершенность в вопросах формирования муниципальных контрольно-счетных органов. В Кабардино-Балкарской Республике функции таких органов сегодня выполняет Контрольно-счетная палата КБР. К сожалению, ни Бюджетный кодекс РФ, ни Федеральный закон № 131-ФЗ не устанавливают обязательность организации внешнего финансового контроля за средствами местных бюджетов и муниципальным имуществом. Это обстоятельство используется органами власти муниципальных образований и приводит к негативным последствиям. Анализ показывает, что представительные органы местного самоуправления часто формируются из местных руководителей, которые связаны между собой корпоративными интересами. Именно в таких муниципальных образованиях при подготовке изменений в уставы обычно игнорируются положения Федерального закона № 131-ФЗ о включении в структуру органов местного самоуправления контрольного органа, не предусматриваются и расходы на его содержание.
Проблемы, существующие в сфере государственного финансового контроля, привели к его децентрализации и фактическому отделению от других форм контроля, например налогового. Зачастую налоговые органы отказывают региональным контрольно-счетным органам в предоставлении необходимой информации.
Конечно, решение вышеперечисленных проблем – дело не одного дня. На мой взгляд, первоочередной задачей здесь должно быть становление региональных контрольно-счетных палат как центральных звеньев системы государственного финансового контроля соответствующих регионов. В настоящее время две трети региональных контрольно-счетных органов являются самостоятельными, а одна треть входит в состав законодательных органов. В ряде субъектов РФ контрольно-счетные органы не являются полноправными участниками бюджетного процесса, а их роль сводится к подготовке материалов по вопросам исполнения регионального бюджета по поручению законодательного органа.
В качестве примера региона, где контрольно-счетная палата стала центральным звеном системы государственного финансового контроля и, как следствие, успешно осуществляет свою деятельность, можно привести Кабардино-Балкарскую Республику. В 2003 г. здесь принят республиканский закон «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики», придавший созданному контрольному органу высокий статус и наделивший его достаточно широкими полномочиями. Контрольно-счетная палата КБР является постоянно действующим и независимым контрольным органом. По сути, закон направил деятельность палаты на реализацию права республики обеспечивать свои финансовые интересы, интересы граждан, на приумножение и эффективное использование государственных финансовых средств, средств внебюджетных фондов, а также имущества, находящегося в республиканской собственности.
Только за 2005 г. Контрольно-счетной палатой КБР проведено 11 контрольно-ревизионных мероприятий на 20 объектах, 14 экспертно-аналитических исследований, подготовлены и представлены в парламент КБР экспертные заключения на отчеты правительства «Об исполнении республиканского бюджета КБР за 2004 г.», «Об исполнении республиканского бюджета КБР за девять месяцев 2005 г.», законопроекты «О внесении изменений в закон КБР “О республиканском бюджете КБР на 2005 г.”», «О межбюджетных отношениях КБР», «О республиканском бюджете КБР на 2006 г.».
Однако совершенствование системы государственного финансового контроля невозможно без принятия федерального закона «О государственном финансовом контроле» (либо дополнения Бюджетного кодекса РФ соответствующими статьями), четко закрепляющего основные принципы создания, деятельности и взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов РФ. Для граждан все контролирующие органы – представители органов власти, которая в их сознании едина. Людям сложно понять, что контролеры Минфина и Счетной палаты решают различные стратегические и тактические задачи. Поэтому необходимо на законодательном уровне разграничить предметы ведения и полномочия трех «вертикалей контроля» – президентского, внешнего и внутреннего, что позволит добиться разумной специализации контрольных органов, получить комплексный результат, трехмерное изображение контролируемых процессов.
Новый закон должен четко регламентировать механизм прямого воздействия на нарушителей бюджетного законодательства со стороны региональных контрольно-счетных органов: только таким образом удастся пресекать нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств. Отмечу, что уже сегодня в ряде регионов действуют законы об установлении административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, однако данные нормы противоречат федеральному законодательству, поскольку такая ответственность может быть установлена исключительно на федеральном уровне. Это лишний раз подтверждает необходимость принятия указанного федерального закона.
Контрольно-счетным органам следует предоставить право законодательной инициативы по вопросам их компетенции (например, право внесения разработанных законопроектов в законодательный (представительный) орган), что позволит им более активно участвовать в устранении недостатков существующего регионального бюджетного законодательства на основе опыта, накопленного в ходе контрольной и экспертно-аналитической работы.
Совершенствование государственного финансового контроля невозможно и без усиления комплексности ревизий производственной и финансово-хозяйственной деятельности проверяемых организаций. Такая необходимость обусловлена усложнением финансовой деятельности на проверяемых объектах. В настоящее время из-за недостаточно высокого уровня постановки бухгалтерского учета на проверяемых объектах контрольные органы не всегда могут оперативно проанализировать рациональность и эффективность исполнения бюджета.
Кроме того, нужна модернизации методов проверки, анализа и оценки исполнения бюджета за счет преобладания проверки качества управления, а также разграничения понятий «аудит эффективности» и «эффективность аудита». В практику следует ввести методы стратегического аудита, который – без обсуждения целесообразности принятых государством решений – позволит оценить ресурсную обеспеченность и реализуемость заявленных планов, сделает процессы наблюдаемыми, а значит, контролируемыми. Решению данной задачи могло бы способствовать сотрудничество региональных органов финансового контроля, работающих под эгидой Ассоциации контрольно-счетных органов РФ, с иными органами, наделенных контрольными функциями. Только единство действий позволит повысить результативность контрольной деятельности, обеспечит успешное применение методов аудита эффективности и стратегического аудита.
Затем необходимо обеспечить контроль с помощью современных информационных технологий. Для этого требуется завершить работу по созданию единого информационного пространства государственного финансового контроля, элементы которого сейчас работают в 10 субъектах РФ – это пилотные модули государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов России. Имеются различные информационные системы органов власти, которые тоже можно использовать. Отмечу, что внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом в Кабардино-Балкарской Республике на практике способствовало построению более четкой и рациональной системы бюджетных трансфертов и санкционирования расходов республиканского бюджета. Предлагаемое решение позволит довести систему контроля до каждого региона и муниципального образования, обеспечить учет и анализ все возрастающего количества данных, высокое качество и соблюдение стандартов государственного финансового аудита.
Итак, проблему повышения эффективности государственного финансового контроля нужно решать с учетом следующих принципов:
финансовый контроль в регионах должен рассматриваться как важнейший элемент общегосударственного контроля, который в свою очередь является сложной системой общественного контроля;
независимость, принципы создания и деятельности высшего контрольного органа региона должны гарантироваться и регламентироваться специальным федеральным законом;
в процессе усовершенствования государственного финансового контроля в регионах следует учитывать принципы такой структуризации контроля в обществе, которая означает необходимость взаимодействия данной системы с иными органами власти;
требуется соблюдение субординации при построении региональных органов финансового контроля в структуре общегосударственных контрольных институтов;
система финансового контроля регионов должна быстро адаптироваться к изменениям во внешней и внутренней политике государства;
необходимо разработать единую методологию осуществления государственного финансового контроля, предполагающую комплексность проводимых ревизий;
нужно создать единое информационное пространство контрольно-счетных органов России.
Как показывает опыт, в том числе и зарубежный, решение перечисленных задач позволяет, с одной стороны, сформировать эффективную систему бюджетного финансирования и достичь высокого уровня бюджетной дисциплины, а с другой – обеспечить сохранность бюджетных средств, предотвратить их нецелевое использование, оперативно выявлять отклонения от принятых стандартов, нарушения финансовых принципов и законности, факты неэффективного, неэкономного, нецелесообразного и расточительного расходования бюджетных средств.
Справка «Бюджета»
Андрей Валентинович БЛИКАНОВ, ведущий специалист Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики
Родился в 1984 г. в Нальчике (Кабардино-Балкарская Республика).
Образование высшее: экономист, юрист.
С декабря 2005 г. по август 2006 г. – специалист первой категории Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики.
С августа 2006 г. по настоящее время – ведущий специалист Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики.
Журнал "Бюджет" №4 апрель 2007 г.