Электронный документооборот казначейства с администраторами поступлений в бюджетную систему

Бюджетное законодательство об институте администрирования РФ
Одним из необходимых условий бюджетной реформы России 2004–2006 гг. является изменение структуры и содержания бюджетной классификации РФ и бюджетного учета, в том числе применение института администрирования ко всем операциям, проводимым органами государственной власти в рамках исполнения бюджетов РФ.
Согласно Бюджетному кодексу «администраторами поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, а также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним».
Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Бюджетный кодекс закрепили за федеральными органами государственной власти основные источники доходов бюджетов бюджетной системы РФ и источники финансирования дефицитов бюджетов РФ посредством прикрепления кода администратора к кодам вида доходов и источников внутреннего финансирования дефицита бюджетов РФ. Органам государственной власти субъектов и органам местного самоуправления дано право закреплять источники поступлений в бюджетную систему РФ за соответствующими органами государственной власти субъекта и местного самоуправления.
Администраторы поступлений в бюджетную систему РФ выполняют следующие функции:
    осуществляют контроль за правильностью исчисления и своевременностью уплаты суммы платежа в бюджетную систему РФ;
    ведут бюджетный учет поступлений в бюджетную систему РФ;
    принимают решение о возврате (зачете) излишне уплаченной суммы платежа; осуществляют взыскание пеней и штрафов, начисленных по обязательным платежам в бюджетную систему РФ;
    осуществляют контроль за перечислением суммы платежа в бюджетную систему РФ;
    формируют отчетность о поступлениях и прогноз поступлений на среднесрочную перспективу.
Важной функцией администратора поступлений в рамках контроля за правильностью исчисления и своевременностью уплаты суммы платежа в бюджетную систему РФ является доведение до плательщиков реквизитов получателя, указываемых в соответствующих полях расчетных документов в соответствии с Правилами заполнения указанных полей, утвержденными приказом Министерства финансов РФ от 24 ноября 2004 г. № 106н.
Следует отметить, что отсутствие контроля за процедурой оформления платежных документов со стороны администратора приводит к росту невыясненных поступлений, сопровождающемуся увеличением кредиторской задолженности органов Федерального казначейства, появлением дебиторской задолженности в расчете между администратором и плательщиками с последующим обязательством администратора осуществить уточнение, возврат (зачет) сумм, ошибочно перечисленных в бюджетную систему РФ.
Органы Федерального казначейства в рамках исполнения доходной части федерального бюджета взаимодействуют с администраторами поступлений в бюджетную систему в соответствии с полномочиями, закрепленными бюджетным законодательством.

Взаимодействие органов Федерального казначейства Саратовской области с налоговыми органами и другими администраторами поступлений
Первый опыт информационного взаимодействия Управления Федерального казначейства с администраторами поступлений, в том числе по каналам связи, был получен с налоговыми органами. В августе 2000 г., за год до выхода совместного приказа Министерства финансов РФ и Министерства по налогам и сборам РФ от 25 июня 2001 г. № 47н/БГ-3-14/192 «Об утверждении требований к форматам и структуре электронных сообщений при обмене информацией между органами Федерального казначейства и налоговыми органами», между УФК и Управлением по налогам и сборам Саратовской области было подписано соглашение об обмене информацией в электронном виде, которое позволило перейти от передачи данных на бумажных носителях к электронному обмену с применением средств криптозащиты и электронно-цифровой подписи. В соответствии с соглашением сведения в налоговые органы передавались в формате DBF и обрабатывались автоматически. В тот период Управлению приходилось совместно с налоговыми органами согласовывать форматы электронных документов и своими силами дорабатывать программное обеспечение. Этот опыт был использован при разработке совместного приказа, а взаимодействие Казначейства с налоговыми органами в Саратовской области стало примером эффективного межведомственного сотрудничества.
С 2001 г. информационное взаимодействие органов Федерального казначейства Саратовской области с налоговыми органами осуществляется на основе утвержденного соглашения и типовых требований к форматам и структуре электронных сообщений при обмене данными.
При внедрении единого казначейского счета и дальнейшей централизации обработки поступлений в бюджетную систему на уровне УФК технологии электронного обмена позволили существенно уменьшить численность доходных служб органов Федерального казначейства в регионах, в том числе в Саратовской области – почти на порядок.
В 2003 г. сократился перечень доходов, администрируемых налоговыми органами. Реальные полномочия по администрированию никому переданы не были, поэтому производить возвраты ошибочно или излишне уплаченных средств и уточнять невыясненные поступления было некому.
Первыми администраторами неналоговых доходов на федеральном уровне стали органы, контролирующие имущественные и земельные платежи. С выходом постановления правительства Саратовской области № 106-П от 26 апреля 2004 г. «Об администрировании неналоговых доходов, иных обязательных платежей и источников внутреннего финансирования дефицита областного бюджета» и аналогичных документов муниципальных образований полномочия по администрированию доходов областного и местных бюджетов на территории Саратовской области были переданы ряду органов исполнительной власти.
В 2003 г. УФК перешло на электронный обмен с территориальными органами Министерства по управлению имуществом и рядом администраторов доходов областного и местных бюджетов. Отсутствие утвержденных форматов и структуры электронных документов для всех администраторов, кроме налоговых органов, снижало эффективность электронного документооборота, поскольку полученные документы участникам обмена приходилось распечатывать и обрабатывать вручную.

Изменения бюджетного законодательства РФ в 2005 г. – основа развития информационного взаимодействия органов Федерального казначейства Саратовской области с администраторами поступлений
Введение с 1 января 2005 г. новой бюджетной классификации и закрепление полномочий по администрированию доходных источников за главными распорядителями средств федерального бюджета значительно увеличило количество администраторов поступлений в бюджеты, с которыми органам Федерального казначейства нужно было организовать взаимодействие. Резко увеличилось число документов, обрабатываемых вручную, поскольку отсутствовали правила организации информационного обмена с вновь назначенными администраторами, утвержденные форматы и структура электронных документов, программное обеспечение.
Следует отметить, что электронный обмен с администраторами поступлений даже при отсутствии интеграции программного обеспечения взаимодействующих сторон эффективнее обмена данными на бумажных носителях, поскольку уменьшает канцелярские, транспортные и временные затраты. Однако такой переход был затруднен в силу отсутствия технической готовности администраторов, в сметах которых не были предусмотрены расходы на связь, приобретение средств криптографической защиты, модемов. В 2005 г. в схему электронного обмена с УФК включен дополнительно только один администратор – Управление государственного автодорожного надзора по Саратовской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. Информационное взаимодействие осуществлялось со 158 администраторами, в том числе с 44 федеральными.
В течение 2005 г. на основании документов, поступивших в Управление на бумажных носителях, было проведено более 82 тыс. операций при общем объеме 270 тыс. Практически весь объем данных на бумажных носителях приходил от администраторов неналоговых поступлений.

Система электронного документооборота Федерального казначейства (СЭД ФК)
Пилотное внедрение СЭД ФК в органах Федерального казначейства Саратовской области
Стратегической задачей Федерального казначейства на 2005 г. стала организация электронного документооборота со всеми участниками бюджетного процесса, в том числе администраторами поступлений в бюджеты (рис. 1). В рамках реализации этой задачи Федеральное казначейство разработало типовое соглашение об информационном обмене между администратором поступлений и органом Федерального казначейства, где приведен полный перечень документов, которые участники обмена должны предоставить друг другу, и обеспечило разработку программного обеспечения, в том числе клиентскую часть. Программное обеспечение и средства криптографической защиты предоставляются участникам бюджетного процесса безвозмездно.
В декабре 2005 г. Управление приняло участие в пилотном тестировании программного обеспечения контура взаимодействия с администраторами поступлений СЭД АП (рис. 2). Испытывались режимы проверки автоматизированной обработки документов, поступающих от администраторов, а также обеспечение гарантированной доставки, полноты и достоверности пакета информации, выгружаемого администратору.
Подключение администраторов поступлений Саратовской области к СЭД ФК в 2006 г.
Первый опыт подключения администраторов к СЭД ФК в начале февраля 2006 г. продемонстрировал преимущества нового функционала: для администраторов – ускорение получения информации о поступлениях доходов и возможность в режиме реального времени отслеживать прохождение отправленных документов и результаты их обработки, для органов Федерального казначейства – автоматизация процесса обработки документов и сокращение объемов ручного труда специалистов.
При проведении подготовительных мероприятий в первую очередь оценивался объем документооборота. Предложения стать абонентом СЭД ФК направлялись в адрес крупных администраторов поступлений в бюджеты с целью минимизации ручной обработки документов на сторонах участников.
В течение 2006 г. в качестве абонентов к СЭД ФК в Саратовской области было подключено 126 администраторов поступлений в бюджет (71,2% администраторов, с которыми подписано соглашение по информационному взаимодействию). В их числе 31 орган исполнительной власти Российской Федерации, 4 органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и 91 орган местного самоуправления.
В табл. 1 приведены объемы операций за декабрь 2006 г. по крупным федеральным администраторам поступлений в бюджеты – территориальным органам главных распорядителей средств федерального бюджета.

Таблица 1. Количество операций за декабрь 2006 г. по крупным администраторам поступлений в бюджеты

Опыт взаимодействия с администраторами поступлений в бюджет через уполномоченный орган
При проведении мониторинга готовности администраторов к подключению к СЭД ФК от некоторых органов местного самоуправления – администраторов доходов местных бюджетов было получено согласие на подключение, но отсутствие технической возможности для установки программного обеспечения обусловило выбор варианта подсоединения через уполномоченный орган.
Для организации такого обмена в соглашение по информационному взаимодействию были внесены изменения и добавлены реквизиты органа, уполномоченного на обмен электронными документами с Управлением от имени администратора поступлений. Договор об электронном обмене и все необходимые для подключения документы оформлялись уже уполномоченным органом. Ему же устанавливалось программное обеспечение абонента СЭД.

Завершение 2006 г. в условиях обработки больших объемов документов
Примером эффективного использования системы электронного документооборота является завершение операций по учету доходов в 2006 финансовом году. Уже в течение нескольких лет доходные службы территориальных органов Федерального казначейства проводят завершение финансового года заключительными оборотами, в том числе для максимального уточнения невыясненных поступлений.
Количество уведомлений администраторов, являющихся основанием для проведения внебанковских операций, в декабре 2006 г. достигло 106 262, превысив среднемесячный объем в 3,3 раза. При этом только в последний рабочий день было проведено около 8 тыс. операций. Обработка такого объема стала возможной потому, что 91 614 документов (86%) поступили через систему электронного документооборота и были внесены в базу данных автоматически.
В табл. 2 приведены сравнительные данные по количеству операций на счете 40101 УФК в декабре 2006 г. и декабре 2005 г.

Взаимодействие с администраторами поступлений в бюджеты в СЭД ФК позволило Управлению в период завершения финансового года фактически продлить сроки подготовки администраторами уведомлений для предоставления их в Управление и соблюсти регламентные сроки исполнения документов (три рабочих дня).

Проблемы внедрения СЭД ФК с администраторами поступлений в бюджеты
В соответствии с государственным контрактом, подписанным Федеральным казначейством, подключение абонентов СЭД в Саратовской области осуществлялось главным образом на основе аутсорсинга исполнителем контракта – ООО «ОТР-2000». Примерно 27% администраторов подключено силами специалистов Управления.
Основной сложностью стало отсутствие у администраторов поступлений, особенно в органах местного самоуправления, специалистов по информационно-технической поддержке обмена и средств на оплату услуг связи. Как следствие, использование «горячей линии» аутсорсера оказалось невозможным. Во многих организациях функции администратора программного обеспечения возложили на бухгалтера, которому сложно сориентироваться и четко сформулировать проблему для оказания поддержки. В ряде случаев при сбоях СЭД администраторы просто не забирали информацию.
Отдел доходов УФК регулярно проводит мониторинг состояния обмена и передает в отдел информационных технологий перечень администраторов, которым требуется поддержка. В службу сопровождения программного обеспечения ООО «ОТР-2000» регулярно направляются предложения по совершенствованию процедур взаимодействия.
В целях оптимизации взаимодействие с администраторами организовано в Управлении в режиме «одного окна», разработана Памятка по формированию электронных документов и работе с основным функционалом ППО СЭД. В Памятку включены ответы на часто задаваемые вопросы, что значительно сократило количество ошибок в поступающих в УФК электронных документах.

Перспективы подключения администраторов поступлений к СЭД ФК в 2007 г.
С 1 января 2007 г. на территории Саратовской области значительно увеличилось количество администраторов поступлений в бюджеты. Законом Саратовской области «Об областном бюджете на 2007 г.» предусмотрено отражение в доходах областного бюджета средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, при этом администраторами доходов определены 332 получателя средств областного бюджета: учреждения культуры, здравоохранения, социального обслуживания населения, образовательные учреждения, дома-интернаты, учреждения ветеринарии. Многие их них территориально расположены в муниципальных образованиях области, где электронный обмен – оптимальный способ взаимодействия с Управлением.
В настоящее время в УФК завершается период подписания с администраторами доходов соглашений по информационному взаимодействию, параллельно ведется работа по включению их в СЭД ФК. В 2007 г. Управление продолжает подсоединять к системе электронного документооборота территориальные органы администраторов поступлений в бюджетную систему, которые технически не были готовы работать в СЭД ФК в прошедшем году.
С начала года к СЭД ФК подключено 11 администраторов поступлений, до декабря Управление планирует подключить не менее 200, что повысит эффективность взаимодействия и позволит принять участие в пилотном тестировании нового функционала автоматизированной системы Федерального казначейства, внедряемого в рамках проекта модернизации казначейской системы России.

Справка «Бюджета»
Ольга Михайловна КАЛИНИЧЕНКО, руководитель УФК по Саратовской области
В 1977 г. окончила Саратовский политехнический институт, а в 1999 г. – Саратовский государственный социально-экономический институт. Кандидат экономических наук.
1977–1978 гг. – инженер ПМК-179 треста «Смоленскоблсельстрой» (Смоленск).
1978–1985 гг. – инженер центральной строительной лаборатории Саратовского домостроительного комбината.
1985–1988 гг. – инженер, старший инженер отдела капитального строительства Саратовского облпотребсоюза.
1988–1991 гг. – инженер 1 категории, начальник ОКС ППСО «Саратовкоопстрой» Саратовского облпотребсоюза.
1991–1993 гг. – начальник отдела капитального строительства Саратовского облпотребсоюза.
1993 г. – главный специалист промышленно-коммерческого объединения «Бизнес-Инвест» (Саратов).
1994–1995 гг. - главный специалист отдела администрации города Саратова.
С 1995 г. по настоящее время – главный казначей, заместитель начальника отдела, заместитель руководителя, а затем руководитель Управления Федерального казначейства по Саратовской области.
Награждена медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени, юбилейной медалью «200 лет Министерству финансов Российской Федерации», нагрудным знаком «Отличник финансовой работы», имеет благодарность министра финансов Российской Федерации.

Ольга КАЛИНИЧЕНКО, руководитель УФК по Саратовской области
Журнал «Бюджет» №3 март 2007