Контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, направляемых на финансирование четырех приоритетных национальных проектов, является важнейшей составляющей контрольно-надзорной работы Росфиннадзора и его территориальных органов. Еще на этапе подготовки нацпроектов стало понятно, что руководство страны придает их реализации особое значение. В связи с этим Правительство РФ взяло под особый контроль обеспечение правомерности и прозрачности расходования средств, что, безусловно, привнесло свою специфику в работу Росфиннадзора.
В соответствии с п. 25 Уточненного плана контрольной и надзорной работы на 2006 г. ревизорами Росфиннадзора проведены проверки использования средств федерального бюджета, выделенных на осуществление приоритетных национальных проектов «Здоровье», «Образование», «Развитие агропромышленного комплекса», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».
Семен ЗУБАКИН, начальник Управления финансового контроля и надзора в отраслях экономики, государственных органах и внебюджетных фондах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора
Коалиция надзора
Для реализации нацпроектов впервые была создана своеобразная коалиция разных надзорных структур, нацеленная на решение единой комплексной задачи. Кроме Росфиннадзора в эту коалицию входили надзорные органы, работающие в сфере здравоохранения, образования, АПК, строительства, а также коллеги из контрольного управления Президента РФ.
Процедура проверки строилась следующим образом. В каждом регионе при главных федеральных инспекторах были созданы комиссии, куда вошли представители территориальных управлений Росфиннадзора, контрольных органов, областных администраций, функциональных надзорных структур, а также специалисты МВД России и Прокуратуры РФ регионального уровня.
После появления объединенных комиссий была сделана попытка наладить взаимодействие различных органов контроля. Ведь при реализации приоритетных национальных проектов требовалось обеспечить не только правомерность, но и эффективность расходования средств, что в данном случае зависело от оценки и отраслевых рекомендаций. Например, во многих регионах возникал вопрос, где размещать оборудование, поставляемое в рамках нацпроекта «Здоровье», – в областном центре, в районных центрах или на поселенческой периферии? Для контрольных органов эта проблема не столь важна, поскольку все перечисленные медицинские учреждения имеют право на получение новейшего оборудования, главной же задачей является реализация приоритетных национальных проектов с максимальным результатом. Такой подход и определил специфику финансового контроля в отношении средств, выделяемых на нацпроекты.
Работа в режиме онлайн
Фактически впервые контролирующим органам пришлось функционировать в особом режиме. Безусловно, с точки зрения общей методологии надзора за соблюдением финансово-бюджетного законодательства правильнее было бы осуществлять этот контроль по окончании финансового года, когда уже все финансовые проводки завершены, бухгалтерский баланс закрыт, бюджетная отчетность сформирована и сдана и т.д. Однако, учитывая значимость национальных проектов для страны в целом, контролирующие органы перешли к работе в режиме реального времени. Сразу после поступления средств, выделенных на нацпроекты, Росфиннадзор и другие надзорные органы проводили проверку правомерности их использования.
Кроме того, специалисты Росфиннадзора прослеживали всю цепочку прохождения средств не только до отдельных бюджетных учреждений, но – в ряде случаев – и до физических лиц. Чаще всего это приходилось делать в случае национального проекта «Образование», где последним звеном цепи являлись классные руководители.
В будущем контрольным органам придется решить, куда должен смещаться фокус надзора и контроля за средствами, выделяемыми на реализацию национальных проектов. И здесь можно говорить о выполнении данной функции не только контрольными органами разных уровней, но и самими гражданами, которые являются конечными адресатами нацпроектов. Так, руководитель Росфиннадзора Сергей Павленко недавно выступил с идеей создания общественного корпуса народных контролеров по нацпроектам. Активное включение сознательных граждан в процесс контроля поможет оценить не столько правомерность, сколько функциональную эффективность расходования бюджетных средств.
Язык цифр
По мнению специалистов Росфиннадзора, нарушения, зафиксированные в ходе контроля за расходованием средств по приоритетным национальным проектам, были незначительными, однако превысили прогнозируемый порог. Проверка проводилась как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. У отдельных главных распорядителей было проверено до 90% от суммы средств, поступивших на даты проверок, в том числе 85% средств федерального бюджета и 100% средств внебюджетных фондов.
Но главной задачей контрольно-надзорных мероприятий стала проверка использования средств получателями в регионах. Особое внимание было уделено получателям второго и третьего уровней, поскольку именно они обеспечивают предоставление услуг конечным адресатам – рядовым гражданам. Такое направление проверок задавалось координационными советами по реализации приоритетных национальных проектов, созданными при главных федеральных инспекторах.
Наибольшее количество нарушений было допущено в рамках реализации нацпроекта «Здоровье»: с нарушением бюджетного законодательства получателями израсходовано 1,3% средств. На втором месте нацпроект «Образование» – 0,9%. Затем идут «Развитие агропромышленного комплекса» и «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» – по 0,1%.
Проверки выявили финансовые нарушения в использовании 299 млн руб. средств федерального бюджета (1,2% от суммы проверенных средств) и 100,3 млн средств внебюджетных фондов (0,7%) – итого 399,3 млн. В том числе нецелевое использование средств – 45,8 млн руб.; неэффективное использование средств и оборудования – 177,9 млн; переплаты и другие расходы, нанесшие материальный ущерб, – 132 млн; недопоступление платежей во внебюджетные фонды – 1,3 млн, другие финансовые нарушения – 42,3 млн. Не обошлось и без нарушения законодательства Российской Федерации при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ. Например, по национальному проекту «Здоровье» закупки проводились внебюджетными учреждениями непосредственно на федеральном уровне. Бюджетные учреждения в субъектах РФ получали уже готовую технику.
В случае нацпроекта «Образование» большинство ошибок было связано с нарушением правил ведения бухгалтерской и иной отчетности, поскольку эти документы приходилось составлять людям и организациям, которые никогда не получали финансовые средства в таком виде. Например, в ряде случаев отчеты писали классные руководители.
Основными нарушениями по нацпроекту «Развитие агропромышленного комплекса» стали излишние выплаты субсидий за счет завышения остатков ссудной задолженности, выплата субсидий по документам, содержащим недостоверные сведения, направления расходования кредитных средств, выплата субсидий при наличии задолженности по налоговым платежам и т.п. Многие из этих нарушений, особенно выплата субсидий на покрытие ставки по кредитам и субсидирование страховых платежей из средств, выделяемых на финансирование нацпроектов, подпадают под юрисдикцию другого надзорного органа – Федеральной службы страхового надзора (кстати, в процессе проверок выявилось, что страховые компании, работающие в аграрно-промышленном комплексе, в том числе со средствами по линии данного национального проекта, допускают систематические и существенные нарушения). Самые серьезные нарушения зафиксированы в Смоленской области – 10% от средств, выделенных на нацпроект «Развитие агропромышленного комплекса».
По нацпроекту «Здоровье» наиболее высокий уровень финансовых нарушений отмечен в Уральском (2,4%) и Дальневосточном (1,5%) федеральных округах. Среди субъектов РФ «отличились» Республика Калмыкия (7,3%), Камчатская область (6,6%) и Ямало-Ненецкий автономный округ (6,5%). По национальному проекту «Образование» данный показатель был наибольшим в Республике Хакасия (22,4%), Белгородской (14,2%) и Сахалинской (9,5%) областях. По нац-
проекту «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» – в Республике Тыва (4%), Самарской области (2,5%), а также Карачаево-Черкесской Республике и Липецкой области (по 1,3%) при среднем значении данного показателя по регионам 0,1%.
В целом по национальным проектам нарушения не превышают 1% в общем объеме проверенных средств.
Актуальность проблем
Сегодня перед контролерами наиболее остро стоят две проблемы. Первая – все еще не преодолен миф о том, что средства приоритетных национальных проектов будут использоваться неэффективно. Результаты работы Росфиннадзора показывают, что ситуация прямо противоположная. Однако, несмотря на нормальное взаимодействие надзорных и контрольных служб, МВД России, Прокуратура РФ и другие органы время от времени выступают с инициативой проведения нескоординированных проверок расходования средств национальных проектов, что нередко затрудняет процесс в целом.
Вторая – отсутствие критериев оптимальности расходования. Например, как выше было сказано, не всегда понятно, где следует размещать новейшую медицинскую технику, которая поставляется в регионы в рамках нацпроекта «Здоровье». Конечно, решать этот вопрос должны медики, но бывают случаи, когда региональные администрации перенаправляют средства, выделяемые на осуществление приоритетных национальных проектов, по своему усмотрению, а такого быть не должно.
Справка «Бюджета»
Семен Иванович ЗУБАКИН
Родился 4 мая 1952 г.
В 1985 г. окончил Всесоюзный заочный финансово-экономический институт, специальность «Финансы и кредит».
1976–1986 гг. – ревизор, старший экономист, заместитель начальника Управления Госстраха по Горно-Алтайской автономной области.
1986–1992 гг. – ревизор-инспектор, заместитель начальника отдела, начальник отдела Горно-Алтайского областного финансового отдела исполнительного комитета Горно-Алтайского областного совета народных депутатов.
1992–1994 гг. – председатель комиссии по вопросам экономической реформы и собственности Верховного Совета Республики Горный Алтай.
1994–1995 гг. – главный контролер-ревизор Контрольно-ревизионного управления Минфина России по Республике Алтай.
1995–1997 гг. – депутат Государственной Думы России.
1998–2002 гг. – глава Республики Алтай, председатель Правительства Республики Алтай.
2002–2004 гг. – заместитель руководителя Департамента финансового контроля и надзора Минфина России.
С 2004 г. – начальник Управления финансового контроля и надзора в отраслях экономики, государственных органах и внебюджетных фондах Росфиннадзора.
Ведет преподавательскую деятельность в Финансовой академии при Правительстве РФ.
Награжден медалью «В память 850-летия Москвы», юбилейной медалью «200 лет Министерству финансов РФ». В 2006 г. присвоено почетное звание «Заслуженный экономист».
Журнал «Бюджет» №5 май 2007 г.
В соответствии с п. 25 Уточненного плана контрольной и надзорной работы на 2006 г. ревизорами Росфиннадзора проведены проверки использования средств федерального бюджета, выделенных на осуществление приоритетных национальных проектов «Здоровье», «Образование», «Развитие агропромышленного комплекса», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».
Семен ЗУБАКИН, начальник Управления финансового контроля и надзора в отраслях экономики, государственных органах и внебюджетных фондах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора
Коалиция надзора
Для реализации нацпроектов впервые была создана своеобразная коалиция разных надзорных структур, нацеленная на решение единой комплексной задачи. Кроме Росфиннадзора в эту коалицию входили надзорные органы, работающие в сфере здравоохранения, образования, АПК, строительства, а также коллеги из контрольного управления Президента РФ.
Процедура проверки строилась следующим образом. В каждом регионе при главных федеральных инспекторах были созданы комиссии, куда вошли представители территориальных управлений Росфиннадзора, контрольных органов, областных администраций, функциональных надзорных структур, а также специалисты МВД России и Прокуратуры РФ регионального уровня.
После появления объединенных комиссий была сделана попытка наладить взаимодействие различных органов контроля. Ведь при реализации приоритетных национальных проектов требовалось обеспечить не только правомерность, но и эффективность расходования средств, что в данном случае зависело от оценки и отраслевых рекомендаций. Например, во многих регионах возникал вопрос, где размещать оборудование, поставляемое в рамках нацпроекта «Здоровье», – в областном центре, в районных центрах или на поселенческой периферии? Для контрольных органов эта проблема не столь важна, поскольку все перечисленные медицинские учреждения имеют право на получение новейшего оборудования, главной же задачей является реализация приоритетных национальных проектов с максимальным результатом. Такой подход и определил специфику финансового контроля в отношении средств, выделяемых на нацпроекты.
Работа в режиме онлайн
Фактически впервые контролирующим органам пришлось функционировать в особом режиме. Безусловно, с точки зрения общей методологии надзора за соблюдением финансово-бюджетного законодательства правильнее было бы осуществлять этот контроль по окончании финансового года, когда уже все финансовые проводки завершены, бухгалтерский баланс закрыт, бюджетная отчетность сформирована и сдана и т.д. Однако, учитывая значимость национальных проектов для страны в целом, контролирующие органы перешли к работе в режиме реального времени. Сразу после поступления средств, выделенных на нацпроекты, Росфиннадзор и другие надзорные органы проводили проверку правомерности их использования.
Кроме того, специалисты Росфиннадзора прослеживали всю цепочку прохождения средств не только до отдельных бюджетных учреждений, но – в ряде случаев – и до физических лиц. Чаще всего это приходилось делать в случае национального проекта «Образование», где последним звеном цепи являлись классные руководители.
В будущем контрольным органам придется решить, куда должен смещаться фокус надзора и контроля за средствами, выделяемыми на реализацию национальных проектов. И здесь можно говорить о выполнении данной функции не только контрольными органами разных уровней, но и самими гражданами, которые являются конечными адресатами нацпроектов. Так, руководитель Росфиннадзора Сергей Павленко недавно выступил с идеей создания общественного корпуса народных контролеров по нацпроектам. Активное включение сознательных граждан в процесс контроля поможет оценить не столько правомерность, сколько функциональную эффективность расходования бюджетных средств.
Язык цифр
По мнению специалистов Росфиннадзора, нарушения, зафиксированные в ходе контроля за расходованием средств по приоритетным национальным проектам, были незначительными, однако превысили прогнозируемый порог. Проверка проводилась как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. У отдельных главных распорядителей было проверено до 90% от суммы средств, поступивших на даты проверок, в том числе 85% средств федерального бюджета и 100% средств внебюджетных фондов.
Но главной задачей контрольно-надзорных мероприятий стала проверка использования средств получателями в регионах. Особое внимание было уделено получателям второго и третьего уровней, поскольку именно они обеспечивают предоставление услуг конечным адресатам – рядовым гражданам. Такое направление проверок задавалось координационными советами по реализации приоритетных национальных проектов, созданными при главных федеральных инспекторах.
Наибольшее количество нарушений было допущено в рамках реализации нацпроекта «Здоровье»: с нарушением бюджетного законодательства получателями израсходовано 1,3% средств. На втором месте нацпроект «Образование» – 0,9%. Затем идут «Развитие агропромышленного комплекса» и «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» – по 0,1%.
Проверки выявили финансовые нарушения в использовании 299 млн руб. средств федерального бюджета (1,2% от суммы проверенных средств) и 100,3 млн средств внебюджетных фондов (0,7%) – итого 399,3 млн. В том числе нецелевое использование средств – 45,8 млн руб.; неэффективное использование средств и оборудования – 177,9 млн; переплаты и другие расходы, нанесшие материальный ущерб, – 132 млн; недопоступление платежей во внебюджетные фонды – 1,3 млн, другие финансовые нарушения – 42,3 млн. Не обошлось и без нарушения законодательства Российской Федерации при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ. Например, по национальному проекту «Здоровье» закупки проводились внебюджетными учреждениями непосредственно на федеральном уровне. Бюджетные учреждения в субъектах РФ получали уже готовую технику.
В случае нацпроекта «Образование» большинство ошибок было связано с нарушением правил ведения бухгалтерской и иной отчетности, поскольку эти документы приходилось составлять людям и организациям, которые никогда не получали финансовые средства в таком виде. Например, в ряде случаев отчеты писали классные руководители.
Основными нарушениями по нацпроекту «Развитие агропромышленного комплекса» стали излишние выплаты субсидий за счет завышения остатков ссудной задолженности, выплата субсидий по документам, содержащим недостоверные сведения, направления расходования кредитных средств, выплата субсидий при наличии задолженности по налоговым платежам и т.п. Многие из этих нарушений, особенно выплата субсидий на покрытие ставки по кредитам и субсидирование страховых платежей из средств, выделяемых на финансирование нацпроектов, подпадают под юрисдикцию другого надзорного органа – Федеральной службы страхового надзора (кстати, в процессе проверок выявилось, что страховые компании, работающие в аграрно-промышленном комплексе, в том числе со средствами по линии данного национального проекта, допускают систематические и существенные нарушения). Самые серьезные нарушения зафиксированы в Смоленской области – 10% от средств, выделенных на нацпроект «Развитие агропромышленного комплекса».
По нацпроекту «Здоровье» наиболее высокий уровень финансовых нарушений отмечен в Уральском (2,4%) и Дальневосточном (1,5%) федеральных округах. Среди субъектов РФ «отличились» Республика Калмыкия (7,3%), Камчатская область (6,6%) и Ямало-Ненецкий автономный округ (6,5%). По национальному проекту «Образование» данный показатель был наибольшим в Республике Хакасия (22,4%), Белгородской (14,2%) и Сахалинской (9,5%) областях. По нац-
проекту «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» – в Республике Тыва (4%), Самарской области (2,5%), а также Карачаево-Черкесской Республике и Липецкой области (по 1,3%) при среднем значении данного показателя по регионам 0,1%.
В целом по национальным проектам нарушения не превышают 1% в общем объеме проверенных средств.
Актуальность проблем
Сегодня перед контролерами наиболее остро стоят две проблемы. Первая – все еще не преодолен миф о том, что средства приоритетных национальных проектов будут использоваться неэффективно. Результаты работы Росфиннадзора показывают, что ситуация прямо противоположная. Однако, несмотря на нормальное взаимодействие надзорных и контрольных служб, МВД России, Прокуратура РФ и другие органы время от времени выступают с инициативой проведения нескоординированных проверок расходования средств национальных проектов, что нередко затрудняет процесс в целом.
Вторая – отсутствие критериев оптимальности расходования. Например, как выше было сказано, не всегда понятно, где следует размещать новейшую медицинскую технику, которая поставляется в регионы в рамках нацпроекта «Здоровье». Конечно, решать этот вопрос должны медики, но бывают случаи, когда региональные администрации перенаправляют средства, выделяемые на осуществление приоритетных национальных проектов, по своему усмотрению, а такого быть не должно.
Справка «Бюджета»
Семен Иванович ЗУБАКИН
Родился 4 мая 1952 г.
В 1985 г. окончил Всесоюзный заочный финансово-экономический институт, специальность «Финансы и кредит».
1976–1986 гг. – ревизор, старший экономист, заместитель начальника Управления Госстраха по Горно-Алтайской автономной области.
1986–1992 гг. – ревизор-инспектор, заместитель начальника отдела, начальник отдела Горно-Алтайского областного финансового отдела исполнительного комитета Горно-Алтайского областного совета народных депутатов.
1992–1994 гг. – председатель комиссии по вопросам экономической реформы и собственности Верховного Совета Республики Горный Алтай.
1994–1995 гг. – главный контролер-ревизор Контрольно-ревизионного управления Минфина России по Республике Алтай.
1995–1997 гг. – депутат Государственной Думы России.
1998–2002 гг. – глава Республики Алтай, председатель Правительства Республики Алтай.
2002–2004 гг. – заместитель руководителя Департамента финансового контроля и надзора Минфина России.
С 2004 г. – начальник Управления финансового контроля и надзора в отраслях экономики, государственных органах и внебюджетных фондах Росфиннадзора.
Ведет преподавательскую деятельность в Финансовой академии при Правительстве РФ.
Награжден медалью «В память 850-летия Москвы», юбилейной медалью «200 лет Министерству финансов РФ». В 2006 г. присвоено почетное звание «Заслуженный экономист».
Журнал «Бюджет» №5 май 2007 г.