Проблема организации и осуществления ведомственного финансового контроля – важная составляющая часть общей проблемы укрепления и совершенствования государственного финансового контроля.
Значение ведомственного контроля определяется тем, что в современной российской структуре государственного управления практически все бюджетные средства распределяются и расходуются органами исполнительной власти и подведомственными им организациями. Поэтому без участия органов ведомственного контроля задача осуществления полного, систематического и результативного контроля использования бюджетных и иных государственных средств становится практически неразрешимой.
Вместе с тем проведение административной и бюджетной реформ относят организацию ведомственного контроля к числу первоочередных задач, решение которых должно способствовать повышению эффективности государственных расходов.
Под ведомственным финансовым контролем в данном случае следует понимать финансовый контроль, выполняемый специально уполномоченными подразделениями органов исполнительной власти. Методологически он представляет собой разновидность внутреннего финансового контроля, однако исключительно внутренним контролем не является. Поскольку отраслевые и другие системы исполнительной власти имеют, как правило, вертикальную структуру и территориальные органы, то в реальной контрольной работе неизбежны ситуации, когда центральная контрольная служба, оставаясь органом внутреннего финансового контроля конкретной системы, по отношению к проверяемым объектам фактически выступает в роли органа внешнего контроля.
Проводимая в стране административная реформа предполагает, в числе прочего, организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
Основания для определения ведомственного контроля как одного из видов государственного контроля можно рассматривать в экономическом, правовом и организационном аспектах. В экономическом плане определяющим фактором является то, что ведомственный финансовый контроль главным образом имеет дело с государственными (и прежде всего бюджетными) средствами, их поступлением и расходованием. Для получения и использования государственных средств у различных ведомств имеются и другие источники. Возможны также варианты привлечения государственными учреждениями частных денег, поскольку предпринимательская деятельность для бюджетных учреждений не запрещена. Нормально работающий ведомственный контроль должен охватывать все средства, используемые в пределах ведомства.
Преимущественная забота ведомственного контроля – проверки использования полученных ведомством и его подразделениями средств. На поступление средств он может влиять лишь ограниченно. Но это не означает, что контролеры вправе безразлично относиться к тому, какие средства и какими путями приходят в систему ведомства. И здесь у контроля имеются определенные возможности, в частности проверка использования полученных средств, законности и эффективности их расходования, а также обоснованности и правомерности действий ответственных должностных лиц.
Крайне важно то, что именно с помощью ведомственного контроля и только с его участием можно обеспечить соблюдение базового условия эффективности контроля – полный охват подлежащего контролю массива государственных средств с установленной постоянной периодичностью проведения ревизий и проверок. Для этого ведомственный контроль должен охватывать каждую организацию, каждое учреждение данного ведомства в предусмотренный срок.
Как это будет достигнуто организационно – вопрос скорее технический, и ответ на него зависит от производственно-организационной структуры ведомства. Но в любом случае здесь реализуется преимущество близости ведомственного контроля к подконтрольным объектам и обслуживающим их финансовым потокам, к местам использования поступивших государственных и иных средств. Очевидно, что в условиях нашей страны термин «близость» не следует понимать исключительно технически и географически. Российские расстояния обусловливают необходимость многодневных командировок и в пределах поля деятельности ведомственного контроля.
В практической деятельности многочисленных ведомств Российской Федерации решение этих задач обеспечивалось по-разному: в некоторых случаях весьма формально, нередко необходимостью ведомственного контроля вообще пренебрегали.
Вот некоторые наблюдения о состоянии ведомственного контроля в системах 24 министерств, государственных комитетов и других федеральных учреждений, характеризующие фактическое положение дел с ведомственным финансовым контролем – наличие и состав контрольных подразделений в центре и на местах, их задачи и полномочия, организацию и методы работы.
Всего на заре проведения административной реформы в центральном аппарате министерств и ведомств в контрольных подразделениях насчитывалось 215 работников. При этом бюджетные ассигнования составляли 278,4 млрд руб., то есть каждый штатный ревизор должен был проверить 1,3 млрд руб. Кроме того, надо иметь в виду, что ведомственному контролю должны подвергаться не только бюджетные средства, но и средства, получаемые подведомственными бюджетными учреждениями от коммерческой деятельности, а также принадлежащие им материальные ценности.
Имевшиеся у ряда министерств ведомственные контрольные органы на местах были слабыми и малочисленными. Так, во всех региональных контрольно-ревизионных управлениях Министерства природных ресурсов работало всего 102 человека. В каждом региональном центре Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий действовали контрольно-ревизионные отделы со штатной численностью шесть человек. Контрольно-ревизионные отделы в региональных таможенных управлениях Государственного таможенного комитета насчитывали от 5 до 27 человек.
Большинство же ведомств – в том числе Министерство культуры, в состав которого входило более 200 учреждений федерального ведения, Министерство по атомной энергии, также имевшее около 200 подведомственных предприятий, Министерство образования, Министерство здравоохранения, Государственный комитет по статистике и др. – контрольных структур и ревизоров на местах не имело.
Как правило, в министерствах и ведомствах, в которых действовали самостоятельные контрольные управления или отделы, существовали положения об этих подразделениях, определяющие их права и обязанности, инструкции о порядке проведения ревизий и проверок. Там же, где контрольные подразделения были несамостоятельными и малочисленными, ведомственные нормативные документы, регламентирующие их деятельность, отсутствовали. По этой причине, например, ревизоры Госкомстата России руководствовались инструкциями и методиками Минфина России. Контрольная работа планировалась, однако ревизии и проверки проводились нерегулярно.
Ведомственные нормативные акты, регулирующие контрольную деятельность, в основном были нацелены на проверку финансово-хозяйственной деятельности подведомственных организаций, использования и сохранности денежных и материальных ценностей, состояния бухгалтерского учета и достоверности отчетности, на выявление и устранение имеющихся недостатков и нарушений.
В рыночных условиях отдельные министерства и ведомства для целей внутриведомственного финансового контроля стали использовать аудиторскую, то есть платную форму контроля, что нашло отражение в наименовании их контрольных органов. Так, в Министерстве природных ресурсов имелось Управление производственного контроля и аудита, в Минатоме – отдел контроля и аудита, в Минэкономразвития – Управление контроля и аудита, а в МПС – центр контроля и внутреннего аудита.
Есть примеры, когда ведомственные контролеры строили свою работу с участием сотрудников других подразделений, взаимодействовали со специализированными государственными контрольными органами. При необходимости ведомственные контролеры выполняли поручения правоохранительных органов и передавали им материалы о фактах хищений и других злоупотреблений. В одних случаях такие контакты имели постоянный характер, в других – временный.
Представляет интерес опыт организации ведомственного финансового контроля в федеральных государственных внебюджетных фондах, особенно Пенсионном фонде РФ. В составе фондов в соответствии с их положениями создавались ревизионные комиссии, основной задачей которых являлся контроль за деятельностью исполнительных дирекций фондов и отделений в субъектах РФ. Ревизии финансово-хозяйственной деятельности дирекций проводились ежегодно и один раз в два года ревизовались отделения фондов. По поручению правлений фондов проводились внеплановые проверки.
Известно, что вопрос контроля финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов удовлетворительного решения пока не имеет. Этот контроль организационно и функционально запутан, поскольку в нем участвуют органы государственного финансового контроля, аудиторские организации и собственные ведомственные ревизоры фондов.
Наиболее существенными недостатками ведомственного контроля, которые в силу бюрократической преемственности могут беспрепятственно перетечь в новую структуру власти, являются:
– неопределенность его функциональной роли в системе государственного управления;
– декларативность правовой и нормативной базы, ее фрагментарность на уровне государства и недостаточная детализация на уровне ведомств;
– отсутствие контрольно-ревизионных органов во многих министерствах и ведомствах, малочисленность действующих контролирующих подразделений, отсутствие у них территориальных органов.
Названные недостатки, как и ряд других, являются прямым следствием недооценки реальных возможностей ведомственного контроля, невнимания и недоверия к нему общефедеральных контрольных структур. Последнее частично можно объяснить стремлением преодолеть противоречие между ведомственными и государственными интересами, характерное для советской административно-командной системы.
Проводимая в стране административная реформа требует серьезного переосмысления роли, целей и организации всего государственного финансового контроля, в том числе ведомственного. Коренным образом изменились состав и функции министерств, образованы федеральные службы по контролю и надзору в установленных для них сферах деятельности. В системе исполнительной власти создан специальный орган для организации контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере. Значительные новшества привнесет и бюджетная реформа.
Для налаживания ведомственного финансового контроля в условиях функционирования новой системы федеральных органов исполнительной власти важно учесть обстоятельства, возникающие как элементы или следствия проводимых реформ. Прежде всего надо уточнить распределение и соотношение функций внешнего и ведомственного контроля. В частности, ведомственный контроль может сочетать признаки внутреннего и внешнего контроля, что подтверждает проводимая в стране административная реформа: в ее ходе ведомственный контроль приобретает новые свойства, становится более разносторонним и разнообразным.
Поскольку федеральные службы, в том числе Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, находятся в ведении определенных министерств, осуществляемый ими контроль неизбежно приобретает черты ведомственного. Этим в условиях административной реформы практически подтверждается высказанное выше соображение о том, что ведомственный контроль – важная составляющая государственного финансового контроля, его передовая линия.
Однако фактически контроль будет осуществляться не только внутри ведомства. Его границы определяются границами сферы деятельности, которую регулирует определенное министерство и контролирует определенная служба. А поскольку представить финансово-бюджетную сферу как замкнутое пространство трудно даже с некоторой долей условности, финансово-бюджетный контроль приобретает и межведомственный характер. В условиях рыночного хозяйства с финансами в большей или меньшей степени связано любое направление государственной, хозяйственной и социальной деятельности. Поэтому ведомственность контроля определяется не только административными рамками, но и – в нашем случае – принадлежностью контрольной службы к финансовой сфере в широком смысле слова.
С другой стороны, внутренний контроль за деятельностью федеральных органов власти, управление их имуществом, решение кадровых вопросов, руководство подведомственными организациями, предприятиями, учреждениями остаются в числе полномочий руководителей всех федеральных органов власти, особенно агентств. Агентства осуществляют полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным агентству. В части финансово-хозяйственной деятельности конкретных органов власти и возглавляемых ими административных структур, использования получаемых для реализации своих функций бюджетных и других государственных средств это и будет ведомственный финансовый контроль в его чисто административной ипостаси.
Таким образом, ведомственный контроль в условиях административной реформы приобретает двойную направленность. С одной стороны, это контроль ведомства в пределах сферы деятельности, в нашем случае финансовой. Объектами контроля становятся все, кто так или иначе имеет дело с бюджетом и финансами вообще. С другой стороны, это контроль за финансово-хозяйственной деятельностью в административных рамках ведомства. Объектами становятся подразделения ведомства, его территориальные органы, подведомственные организации.
Все федеральные органы исполнительной власти будут получать бюджетные средства для финансирования своей деятельности, какой бы характер она ни носила – правоустановительный, правоприменительный (контрольный), оказание государственных услуг. Использование данных средств и будет тематикой, объектом, предметом ведомственного финансового контроля.
Эту обязанность главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, предусмотренную Бюджетным кодексом РФ, никто не отменял и, надо надеяться, отменять не будет. Исполнять свои функции и, следовательно, использовать получаемые для их выполнения бюджетные средства федеральные органы исполнительной власти будут непосредственно, через территориальные органы, подведомственные предприятия и организации, а также путем осуществления полномочий собственника.
Реализация систематического, регламентированного по охвату контролируемых денежных потоков и периодичности ведомственного контроля за использованием бюджетных, а еще лучше – всех государственных средств, теми или иными путями попадающих в распоряжение различных организаций, предприятий и учреждений, позволит государству контролировать свои расходы в полном объеме. Только при таком условии можно оценивать целевой характер использования средств и эффективность бюджетных расходов.
Бюджетная реформа предполагает новации, которые должны стать предметом ведомственного контроля. Так, главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств предстоит контролировать не только целевое, но и эффективное использование бюджетных средств. Для этого ведомственные целевые программы должны иметь четкие задачи, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы достижения экономической и социальной эффективности. В свою очередь, у ведомственных контролеров должны быть адекватные способы измерения достигнутых результатов. Такие способы надо определять с учетом ведомственной специфики, но они не могут иметь сугубо ведомственный характер. Измерение эффективности расходования ведомствами федеральных средств требует общих подходов к затратам каждого ведомства в масштабе государственной бюджетной политики.
Здесь мы приближаемся к конкретизации методологических вопросов ведомственного контроля, что требует специальной предметной разработки.
Нормативно-правовыми актами, регламентирующими различные аспекты административной реформы, предусмотрено наличие органов финансового контроля на всех уровнях исполнительной власти, а именно федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 198, определившим функции Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, установлено, что служба должна осуществлять надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре названными органами.
Таким образом, органы ведомственного контроля будут работать в соответствии с порядком организации и осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, в том числе контроля за исполнением федерального бюджета, который будет формировать и утверждать Минфин России. Возможно, органам ведомственного контроля потребуется предоставить полномочия по реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства. Порядок реализации этих мер также теперь является прерогативой Минфина России.
С учетом вышесказанного общие принципы организации и осуществления ведомственного финансового контроля в настоящее время представляются так:
1. Ведомственный финансовый контроль – обязательная и неотъемлемая часть общей системы государственного финансового контроля. Органы ведомственного финансового контроля являются специальными структурными (контрольно-ревизионными) подразделениями органов исполнительной власти, выполняющими функции по контролю и надзору в сфере деятельности данных органов власти за формированием и использованием бюджетных и иных государственных средств, а также материальных ценностей, находящихся в соответствующей форме собственности или управления.
2. В целях обеспечения максимально возможной независимости, объективности и результативности органы ведомственного финансового контроля:
– подчиняются непосредственно руководителю соответствующего органа исполнительной власти (местного самоуправления);
– финансируются из соответствующих бюджетов и смет отдельной строкой в объеме, необходимом для выполнения утвержденных функций. Руководитель органа исполнительной власти (местного самоуправления) не вправе уменьшать выделенные ассигнования или использовать их на иные цели и уполномочен в случае необходимости и возможности дополнительно финансировать работу контрольно-ревизионного подразделения;
– направляют заверенные копии материалов всех проведенных ревизий и проверок на федеральном уровне в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, на других уровнях – в контрольные органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
3. Основная задача органов ведомственного контроля – обеспечение постоянного полного контроля за использованием поступивших в распоряжение соответствующего органа исполнительной власти (местного самоуправления), подведомственных ему органов власти и организаций государственных (муниципальных) средств и материальных ценностей. Периодичность проведения ревизий и проверок устанавливается руководителем органа исполнительной власти по предложению органа ведомственного финансового контроля сроком один раз в один-три года в зависимости от объема поступающих средств, характера их использования и штатных возможностей контрольного органа.
4. Сфера подконтрольности органа ведомственного финансового контроля определяется спецификой структуры и функций соответствующего органа исполнительной власти.
5. Органы государственного финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.) обязаны:
– использовать при проведении ревизий и проверок данные ревизий и проверок, проведенных органами ведомственного финансового контроля, определяя по своему усмотрению степень достоверности этих данных;
– проверять и оценивать состояние ведомственного финансового контроля в контролируемых органах власти и организациях;
– оказывать методическую и практическую помощь органам ведомственного финансового контроля как в ходе проведения своих контрольных мероприятий, так и по обращению органов ведомственного контроля;
– предоставлять работникам органов ведомственного контроля возможность повышения квалификации.
6. Для осуществления своих функций органы ведомственного контроля должны иметь право и возможность привлекать научные, экспертные и аудиторские организации, а также сотрудничать с последними при проведении ими проверок, предусмотренных действующим законодательством (государственные унитарные предприятия, внебюджетные фонды).
Справка «Бюджета»
Родион Александрович КОЗИКОВ, аспирант Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ
Родился в 1981 г. в Москве.
В 2003 г. окончил академию им. Г. В. Плеханова, специальность «Финансы и кредит».
С 2002 по 2005 г. – главный специалист Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ.
С 2003 г. – аспирант Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ. Занимается научными исследованиями в области организации финансово-бюджетного контроля.
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2007 г.