К вопросу о подготовке проекта федерального закона «О государственном финансовом контроле в РФ»

Александр ДОМБРОВСКИЙ, председатель секции «Финансисты муниципальных образований» СФР, первый заместитель главы МО город Краснодар, директор Департамента финансов

Людмила БАЛАШЕВА, заместитель директора Департамента финансов администрации МО город Краснодар, начальник контрольно-ревизионного отдела

Большие надежды муниципальные финансовые контролеры возлагали на принятие поправок в Бюджетный кодекс по вопросам функционирования системы государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Однако этот раздел Кодекса так и не был затронут.

Определенная система органов финансового контроля в России уже сложилась, сегодня на повестку дня поставлен вопрос о необходимости системной организации этого элемента государственного механизма.

Общегосударственная система финансового контроля в нашей стране пока не сформирована, в частности в силу отсутствия признанной обществом научно обоснованной концепции государственного финансового контроля, без которой внесение поправок в Бюджетный кодекс ничего не изменит. Концепция укажет направление развития государственного финансового контроля, а уж федеральный закон юридически закрепит ее положения, определит основы контроля и полностью впишет его в систему действующего законодательства, дав ключевые системные понятия, сделает их едиными и обязательными для всей системы государственного и муниципального финансового контроля.

В связи с заявлением С. В. Степашина о том, что Контрольное управление Президента РФ во взаимодействии со Счетной палатой РФ готовит проект закона «О государственном финансовом контроле в РФ» хотелось бы сверить ожидания муниципальных финансистов от его принятия, тем более что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления участвуют в финансовых правоотношениях лишь в той мере, в какой это допускается федеральными законами.

Во-первых, поскольку органы местного самоуправления, составляющего одну из основ конституционного строя России, не входят в систему органов государственной власти, но при этом в их «обороте» находится порядка 40% консолидированного бюджета страны, представляется правильным указать в названии будущего закона не только государственный, но и муниципальный финансовый контроль.

Во-вторых, смысл формирования системы определяется тем фактом, что «даже если каждую часть системы заставить функционировать с максимальной эффективностью, это еще не означает, что система как целое будет функционировать с максимальной эффективностью». Для создания в России системы государственного и муниципального финансового контроля следует прежде всего четко определить ее место и роль в системе управления: от этого будет зависеть и содержательное наполнение контрольной деятельности.

В законе «О Счетной палате РФ», Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора трудно выделить формулировку целей финансового контроля — упор сделан на функции, принципы, задачи органов. Четкая формулировка целей контрольной деятельности, их согласованность с интересами заказчика и потребителя контрольной информации помогут превратить контроль в реальный инструмент мотивации управленческого аппарата.

Сегодня отсутствие ясности приводит к подмене полномочий, возможности проверять одного и того же получателя бюджетных средств на предмет целевого использования (к примеру, субвенций из регионального фонда компенсаций) контролирующими органами всех уровней — при том, что меры принуждения может применить только один их них. Все это дискредитирует органы власти в целом.

Данная ситуация спровоцирована постановлением Правительства РФ от 18 октября 2005 г. № 625, где сказано, что «контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за правильностью использования субвенций возлагается на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (ФСФБН) и контрольные органы субъектов РФ в соответствии с установленными полномочиями». Эта норма — первый в российском финансовом законодательстве пример фиксирования контрольных полномочий двух уровней государственной власти по отношению к одному объекту.

Вне пределов правового регулирования остается проблема разграничения финансово-контрольных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в случае совместного финансирования делегированных полномочий из федерального и регионального бюджетов. Особенно остро этот вопрос встанет при проверке целевого использования выделенных субвенций муниципальными образованиями.

В-третьих, системный подход предполагает, что исследуемая система может рассматриваться как определенный уровень или элемент другой системы более высокого уровня. Поскольку общество всегда существует в рамках государственного устройства, имеющего определенные конституционные параметры, обратимся к Конституции РФ.

В соответствии со ст. 101 Конституции для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, главной целью которой является «осуществление от лица общества независимого объективного публичного контроля деятельности органов государственной власти по управлению вверенными им ресурсами». Таким образом реализуется принцип независимости контроля за расходованием государственных средств от тех, кто ими распоряжается, что обеспечивает широкую общественную поддержку обоснованным решениям и действиям органов власти на основе анализа их эффективности и полезности.

Правительство РФ разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет отчет об исполнении (ст. 114 Конституции РФ). Чтобы процесс управления имел законченный характер, эта ветвь власти создает собственные контрольные органы, в том числе и в бюджетно-финансовой сфере. Они играют серьезную роль, поскольку именно исполнительная власть несет ответственность за целевое и эффективное использование финансовых, материальных общественных ресурсов.

Таким образом, два контура исследуемой системы — это две ветви финансового контроля на уровне государства: органы, созданные представительными органами власти, осуществляют государственный аудит, созданные исполнительной властью — государственный контроль. В соответствии с характером решаемых задач их можно рассматривать как основу общегосударственной системы финансового контроля.

Мировым сообществом признано, что единство системы финансового контроля в стране обеспечивает высший контрольный орган, полномочия которого должны быть определены в Конституции. Особую значимость этому положению придает федеративное строение России: сложность и неоднозначность разграничения власти создает проблемы при разграничении полномочий в сфере финансового контроля.

Сегодня высшим контрольным органом могла бы стать Счетная палата РФ, нужно только законодательно признать за ней данный статус и превратить ее в методологический и методический центр финансового контроля в стране. С учетом географических масштабов нашего государства в ее состав, возможно, следует ввести региональные органы, например в пределах действующих федеральных округов.

До сих пор речь шла об органах государственной власти федерального уровня. Но, поскольку государственную власть на территории РФ осуществляют еще и органы государственной власти в субъектах РФ, а органы местного самоуправления вообще не входят в систему органов государственной власти, установить жесткую властную вертикаль сверху донизу невозможно. Поэтому созданные вышеуказанными структурами органы финансового контроля должны быть интегрированы в систему органов финансового контроля путем унификации правил и порядка осуществления контроля, стандартов деятельности и т.п.

Жизнь давно выдвинула эти вопросы в разряд насущных, и сейчас уже делаются попытки их практического решения. Так, Министерство финансов РФ в соответствии со стандартами Международной организации высших контрольных органов разработало проект Основных требований (стандартов) к порядку организации и осуществления финансового контроля контрольными органами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Его целью является определение унифицированных требований к правилам и процедурам проведения контроля, согласно которым оценивается его качество, эффективность и результативность, а также обеспечение целостности, взаимосвязанности, последовательности и объективности контроля, осуществляемого органами финансового контроля в соответствии с их полномочиями.

Федеральные рамочные стандарты можно и нужно дополнять стандартами других уровней — ведомственными, региональными, муниципальными, созданием которых должны заниматься конкретные органы контроля, каждый из которых будет разрабатывать их для себя на базе федеральных стандартов сообразно своим полномочиям.

Обязательность сущностного единства контрольных требований, предъявляемых различными контролирующими органами, определяется единством экономического пространства страны, общими принципами бюджетного устройства и бюджетного процесса. Наличие единой контрольной методологии поможет более обоснованно решать вопросы стандартизации контроля, его приемов и методов.

В рассматриваемый закон необходимо внести определение как понятия «государственный и муниципальный финансовый контроль», так и сопутствующих терминов (органы, объекты финансового контроля, финансовые нарушения и т.д.). Поскольку контроль заключается в выявлении нарушений, его действенность напрямую зависит от четкости формулировки в законах содержания каждого вида нарушений и установления мер ответственности, реально подкрепленных смежным законодательством. За основу можно взять «мертвые», но необходимые, особенно в условиях бюджетной реформы, ст. 292–306 Бюджетного кодекса.

Для квалификации финансовых нарушений следует нормативно утвердить Классификатор финансовых нарушений, взяв за основу проект Классификатора финансовых нарушений, разработанный Счетной палатой РФ, тем более что он де-факто уже давно используется во многих регионах.

Еще одна проблема, в решении которой высший орган контроля способен сыграть определяющую роль, — организация федерального статистического учета результатов деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, что может стать серьезным стимулом роста общественной значимости контроля. Сбор отчетности целесообразно проводить снизу доверху по ветвям власти — представительным и исполнительным органам.

Сейчас учет ведется разрозненно, по ведомственному принципу, без общих подходов. Данные контрольных мероприятий различных органов чаще всего несравнимы, в целом по стране их не сводят. Поэтому общей картины целевого характера, тем более эффективности использования государственных средств у общества нет. Сравнение объемов проверенных средств и выявленных нарушений из года в год по единой методологии позволит получить достоверную картину динамики эффективности расходования бюджетных средств.

Для системного анализа результатов контрольной деятельности, обобщения и исследования причин и последствий выявленных нарушений бюджетного законодательства необходима информационная технология, дающая возможность осуществлять в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности в сфере контрольной деятельности. Сегодня Росфиннадзор РФ и некоторые контрольные органы субъектов РФ и муниципальных образований уже используют программный продукт «Финансовый контроль», который автоматизирует процесс организации контроля от стадии планирования до выхода отчетов, позволяет делать выборки любых данных и значительно экономит время при подготовке информации для правоохранительных органов.

Проблемы общественной значимости, с которыми финансовому контролю приходится постоянно иметь дело, в рамках его компетенции решаются только объединенными усилиями. Поэтому одной из первоочередных задач общегосударственной системы должно стать обеспечение взаимодействия организационно независимых друг от друга органов контроля путем дифференциации объектов контроля, исключения дублирования, согласования планов, координации и, при необходимости, совместного проведения ревизий и проверок, обобщения их результатов в масштабе страны. Взаимодействие предполагает периодичность и последовательность проведения в установленный срок ревизий и проверок всего массива государственных, и прежде всего бюджетных, средств. Сегодня общество не знает, как и с какой регулярностью проверяется правильность расходования бюджетных средств. Задача обеспечения полноты и периодичности финансовых ревизий и проверок даже не ставится, а ведь ее решение даст уверенность в целевом использовании средств, повысит надежность выводов аудита эффективности и оценки результативности бюджетных расходов.

В ходе реформы планируется повысить результативность бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Для этого расширяется самостоятельность и повышается ответственность участников бюджетного процесса. Следовательно, видоизменяются задачи и функции органов государственного финансового контроля в бюджетной сфере, возрастает роль внутреннего (внутриведомственного) контроля как наиболее эффективного, что должно найти свое отражение в разрабатываемом законе.

Несмотря на то что в соответствии с конституционным принципом разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную органы власти осуществляют свои полномочия самостоятельно, в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития и в интересах населения страны они могут и должны взаимодействовать. В проекте обсуждаемого закона необходимо нормативно закрепить основы организации такого сотрудничества.

Формы этой работы уже существуют: например, в Татарстане под эгидой контрольно-счетного органа создан межведомственный координационный совет по вопросам государственного финансового контроля, куда входят представители финансовых, контрольных, правоохранительных и надзорных органов. Основной задачей совета является разработка и утверждение согласованного сводного плана деятельности, определение направлений и проведение совместных целевых контрольных мероприятий. В Краснодарском крае подписано соглашение о взаимодействии государственных контрольных органов с прокуратурой. Для названных союзов имеется правовая основа: указ Президента «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики». Но, как всегда, органы местного самоуправления не входят в эту цепочку. Указанная проблема также должна найти свое решение в проекте закона.

Журнал «Бюджет» № 9 сентябрь 2007 г.