Валерий ХРИПУН, председатель Контрольно-счетной палаты Ростовской области, председатель отделения Ассоциации контрольно-счетных органов РФ
Оглядываясь на пять прошедших лет, могу сказать, что результаты работы Контрольно-счетной палаты Ростовской области позволили ей занять свое место в системе государственных органов области как участнику бюджетного процесса. За указанный период нам удалось завоевать авторитет и доверие у жителей области – об этом говорят многочисленные обращения граждан и различных организаций. Предложения, которые палата вносит по итогам проведения контрольных и аналитических мероприятий, востребованы и используются при принятии управленческих решений губернатором и в законотворческой деятельности Законодательного собрания области. Анализ динамики показателей свидетельствует, что профилактическая работа палаты дает свои результаты и помогает значительно сократить число нарушений при исполнении бюджетов.
Принятая нами схема организации контрольной деятельности и реализации материалов проверок не нова. Однако последовательность ее проведения, а также поддержка губернатором всех наших предложений позволили добиться определенных результатов.
Меры по устранению нарушений начинают приниматься еще в ходе проводимых контрольных мероприятий. Представления палаты о необходимости таких мер могут направляться до завершения всех контрольных процедур. При выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств составляются протоколы об административных правонарушениях. После завершения проверок мы, как правило, информируем главных распорядителей средств областного бюджета о выявленных нарушениях с подробным обсуждением на заседаниях коллегий министерств.
Достаточно результативной мерой для наведения порядка в муниципальных образованиях является проведение совещаний по результатам проверок, где в присутствии всех главных распорядителей средств местного бюджета обсуждаются факты выявленных нарушений и меры, принятые для их устранения и недопущения в дальнейшем.
Информация о результатах каждой проверки и принятых мерах направляется губернатору области и в Законодательное собрание. При необходимости вносятся предложения о применении финансовых санкций. Акты проверок передаются Министерству финансов Ростовской области как органу, организующему исполнение консолидированного бюджета области в целом.
Следует отметить, что все предложения палаты по мерам финансового воздействия губернатором поддерживаются, при этом финансовые санкции применяются на сумму неустраненных нарушений; такая система обеспечивает неизбежность наказания.
В Ростовской области, в отличие от многих других регионов, контроль за исполнением представлений определен законом о палате как отдельный вид деятельности. Результаты проверок находятся на контроле до тех пор, пока не будут приняты исчерпывающие меры по устранению выявленных нарушений и недопущению их в дальнейшем. Решение о снятии с контроля принимается председателем палаты после представления подробной информации о принятых мерах с учетом мнения аудиторов.
В результате мы добились такого положения, когда неотвратимость наказания заставляет руководителей проверяемых объектов устранять нарушения самостоятельно, не дожидаясь финансовых санкций. Например, в 2006 г. работа по фактам нецелевого использования средств, завышения объемов и стоимости выполненных работ, различных переплат и неположенных выплат, сверхнормативных и неподтвержденных расходов возместила в бюджет более 180 млн руб., или 95% к объему выявленных нарушений.
В 2007 г. добровольно перечислено в бюджеты 95,5 млн руб. и выполнены подрядные работы на сумму 74,8 млн. Уменьшены лимиты бюджетных обязательств на 35,8 млн руб. Приняты и иные меры. Издано 475 нормативных правовых актов, к ответственности привлечено 801 должностное лицо.
Действенным фактором профилактики нарушений является наш ежеквартальный информационный бюллетень, где публикуются все результаты проверок.
В 2008 г. мы предполагаем сохранить основные организационные и методические подходы к осуществлению финансового контроля. План работы палаты сформирован с учетом задач и видов деятельности, определенных законом о палате, законом о бюджетном процессе, а также с учетом требований Бюджетного кодекса РФ. В состав контрольных мероприятий прежде всего включены проверки, которые мы обязаны проводить с установленной законом периодичностью: это проверки соблюдения органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета и целевого использования материальных ресурсов, финансовых средств, предоставленных им для осуществления отдельных государственных полномочий Ростовской области. Такие проверки мы проводим уже не первый год, практика подтверждает их необходимость и высокую результативность с точки зрения изменения отношения глав органов местного самоуправления к вопросам бюджета и собственности. Сейчас наблюдается положительная динамика в вопросах организации учета, составления отчетности, рационального использования средств и улучшения порядка исполнения бюджетов в целом.
В 2008 г. планируется провести 21 проверку (на три больше, чем в 2007 г.), при этом общее количество проверяемых муниципальных образований (с учетом поселений) возрастет на 21%. Как и прежде, пройдут проверки главных распорядителей средств областного бюджета по фактическому исполнению сметных назначений собственных расходов и осуществлению ведомственного контроля за использованием бюджетных средств, которые намечено провести в 16 областных министерствах и ведомствах. Впервые в план работы включен новый вид проверок – внешние проверки бюджетной отчетности всех главных распорядителей средств областного бюджета за 2007 г., которые в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса необходимо проводить ежегодно. Для нас это большой объем работы.
При составлении перечня тематических проверок на основе поступивших предложений учтена необходимость контроля мероприятий приоритетных национальных проектов, областных целевых программ и других направлений расходования средств областного бюджета, где велик риск возникновения нарушений.
В будущем году мы намерены усилить экспертно-аналитическую деятельность путем систематизации и обобщения материалов предыдущих проверок. В частности, планируются исследования отдельных вопросов формирования доходной части бюджетов муниципальных образований, а также аудита эффективности использования земельных ресурсов области. Намечено также проведение ряда мероприятий по методическому, информационному, кадровому и техническому обеспечению деятельности палаты, способствующих повышению эффективности организации, планирования и учета нашей деятельности, а также обеспечению гласности в работе для предупреждения и профилактики правонарушений в бюджетной сфере.
Чаще всего это касается средств межбюджетных трансфертов. Самый яркий пример – средства нацпроектов, часть которых изначально планируется и выделяется из федерального бюджета и доходит до местных бюджетов и бюджетных учреждений в виде различных субвенций и субсидий. И получается, что проверять их использование имеют право контрольные органы всех уровней – от федерального до местного.
Как сказал на одном из последних совещаний контрольных органов в Кремле председатель Счетной палаты России С. В. Степашин, сегодня вопросами финансового контроля занимается «как минимум 36 ведомств, которые наделены функциями по контролю и надзору в различных сферах деятельности. И поэтому сегодня на повестку дня выходит вопрос более тесной координации нашей работы при планировании контрольных мероприятий». Он предложил взять за образец зарубежную модель организации контроля, позволяющую сократить дублирование до минимума: «В ряде стран все контрольные органы действуют на основании единого плана, утверждаемого главой государства. Если разные контрольные органы хотят проверить одну и ту же организацию, они могут это сделать в рамках совместного контрольного мероприятия. При этом организация, которая успешно проходит такой контроль, получает на два года своеобразные “контрольные каникулы”».
Полностью соглашаясь с таким предложением, от себя добавлю, что необходимы не только координация контрольной работы по времени и месту проведения проверок, но также принятие единых ревизионных (аудиторских) стандартов, организационных схем и методологии контроля, особенно в части финансового контроля и квалификации выявляемых нарушений. К сожалению, пока координация не достигла уровня, при котором она не вызывала бы нареканий со стороны проверяемых учреждений и организаций и в части дублирования, и в части различных подходов к оценке одинаковых нарушений. Но многое в этом направлении уже делается.
Контрольно-счетной палатой Ростовской области заключены соглашения о взаимодействии с территориальными органами Росфиннадзора, прокуратуры, МВД России и другими федеральными органами исполнительной власти, расположенными в Ростовской области. В рамках этих соглашений мы проводим совместные проверки, обмениваемся информацией, при необходимости проводим консультации и т.д. Например, в 2006 г. во взаимодействии с территориальным управлением Росфиннадзора осуществлялась проверка использования средств, выделяемых в рамках нацпроекта «Здоровье». В целях исключения дублирования проверок Росфиннадзор занимался расходованием средств федерального бюджета в учреждениях федерального подчинения (ФФОМС, ФФСС России), а Контрольно-счетная палата – бюджетными средствами, выделенными на денежные выплаты медицинскому персоналу в муниципальных образованиях области. Кроме того, при квалификации выявляемых нарушений удалось преодолеть ведомственную разобщенность.
Однако при проверке аналогичных выплат педагогическим работникам, осуществляемых в рамках нацпроекта «Образование», нам пришлось проводить длительные совместные консультации по вопросу правомерности расходования средств федерального бюджета на выплату отпускных с учетом вознаграждения за классное руководство, правильности расчетов и пр. Поначалу Росфиннадзор относил такие выплаты за счет федерального бюджета к нецелевому использованию бюджетных средств, мы же считали их правомерными. Впоследствии в соответствии с разъяснениями Федерального агентства по образованию вопрос был решен в пользу учреждений.
Для обеспечения единообразного подхода к квалификации выявляемых нарушений нами разработан и согласован с Минфином Ростовской области Классификатор основных нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля. Проект этого документа одобрен решением экспертно-методического совета при председателе Контрольно-счетной палаты Ростовской области, членами которого являются также и руководители территориальных контрольных органов федеральных органов исполнительной власти. Это означает, что для всех действующих на территории области органов внутриведомственного и внешнего контроля определены единые правила оценки и квалификации негативных фактов, а следовательно, способов и мер для их устранения и недопущения в дальнейшем. Считаю, что принятие аналогичного документа федерального уровня, согласованного председателем Счетной палаты России и министром финансов РФ, могло бы стать новым этапом в развитии системного подхода к проблемам финансового контроля в общегосударственном масштабе, способствовало бы единому подходу к квалификации финансовых нарушений органами как внешнего, так и внутриведомственного контроля всех уровней.
Еще одна проблема возникла с принятием поправок в Бюджетный кодекс, касающихся дополнительных мер воздействия на высокодотационные муниципальные образования в виде проведения проверок годовых отчетов об исполнении местных бюджетов не реже, чем один раз в два года. В Ростовской области решение названной проблемы не потребует кардинальной перестройки отлаженного контрольного процесса, учитывая заложенную в областное бюджетное законодательство еще в 2005 г. норму об обязательной периодичности проведения проверок соблюдения органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов не реже, чем один раз в 2,5 года. Проводимые проверки носят комплексный характер, а в ст. 18 закона о палате предусмотрено, что в результате любой комплексной проверки определяется достоверность бюджетной отчетности. Поэтому решение данного вопроса для нас лежит в плоскости законодательного закрепления перехода на двухгодичный цикл проведения таких проверок. В 2007 г. ими было охвачено 138 муниципальных образований, а в 2008 г. мы планируем проверить 146 муниципальных образований, среди которых уже намечено проанализировать годовые отчеты 12 высокодотационных районов.
Аудит бюджетной отчетности достаточно трудоемкий и затратный инструмент контрольной деятельности, однако его проведение даже в столь сжатые сроки, определенное Бюджетным кодексом, вполне реально обеспечить на самом высоком качественном уровне. Во-первых, можно предполагать, что количество высокодотационных территорий, бюджеты которых подлежат обязательной проверке, будет сокращаться. Бюджетная и налоговая политика, проводимая органами исполнительной власти области, нацелена именно на это, что мы и подтвердили в заключении на трехлетний бюджет. В целях стимулирования развития местного самоуправления за счет закрепления на постоянной основе единых нормативов отчислений от областных доходов предполагается повысить обеспеченность муниципальных образований собственными доходами. Введение новой дотации на поощрение достижения наилучших показателей позволит усилить мотивацию органов местного самоуправления к развитию налогового потенциала и проведению эффективной бюджетной политики территорий области.
С другой стороны, для обеспечения качественного государственного финансового контроля за исполнением бюджетов высокодотационных территорий необходимо принятие ряда мер, направленных на снижение трудоемкости контрольной деятельности. Сегодня нужны новые формы и методы контроля. Учитывая мировую практику, действующей системе государственного финансового контроля, на наш взгляд, требуется научное обоснование перехода от проверок, проводимых в форме ревизий, к контрольным процедурам управления рисками. При этом нужно учитывать как риски, связанные с возможностью возникновения нарушений законодательства при исполнении бюджетов вследствие ошибок, принятия неправильных решений, недостаточной квалификации работников бюджетных учреждений, так и аудиторские риски необнаружения имеющихся нарушений вследствие отсутствия необходимых средств контроля или неадекватной оценки надежности системы внутреннего контроля.
Уже сегодня Контрольно-счетной палатой Ростовской области при проверках средств областного бюджета проводятся процедуры оценки эффективности внутриведомственного контроля. В случае высокой оценки системы внутреннего контроля это позволяет резко сократить трудоемкость нашей работы и сконцентрироваться на узких местах деятельности проверяемых организаций с выходом на предложения по принятию управленческих решений.
Подтверждением правильности выбранного курса является опыт наших зарубежных коллег, активно внедряющих такие методы в своей работе. В частности, данному вопросу была посвящена одна из конференций Европейской ассоциации региональных контрольно-счетных органов (EURORAI), прошедшая в 2006 г. в Портсмуте (Англия).
Многолетний опыт наших зарубежных коллег, их видение проблем эффективности и рациональности использования бюджетных средств позволяют нам совершенствовать традиционные и искать новые формы и методы работы, а следовательно, повышать эффективность контроля. Сегодня любую информацию по конкретному вопросу мы можем получить оперативно, в режиме онлайн. Например, мы использовали опыт коллег из Швейцарии при формировании групп контролеров для комплексных проверок, в состав которых вошли инспекторы разных аудиторских направлений с учетом их знаний, специализации и ориентации в разных сферах бюджетного финансирования. Это не только дает возможность более глубоко контролировать целевой характер и эффективность расходов и полноту доходной части бюджетов, но и служит дополнительной антикоррупционной мерой, поскольку состав бригад от проверки к проверке постоянно меняется.
Членство в EURORAI, безусловно, престижно и подтверждает соответствие основных принципов нашей деятельности европейским стандартам, сложившимся в течение многих десятилетий.
В ходе общения с зарубежными коллегами стало ясно: у них зачастую возникают те же проблемы, что и у российских контролеров. Например, делегация Контрольно-счетной палаты Ростовской области, побывавшая в конце октября в городе Кран-Монтана (Швейцария) на VI конгрессе EURORAI, приняла участие в обсуждении новых целей и задач внешнего финансового контроля, связанных с изменениями форм и направлений финансирования при аутсорсинге общественных задач. Речь шла о формах и методах контроля организаций различных форм собственности, оказывающих общественные услуги, и расходования государственных финансовых ресурсов на указанные цели. Для нас это проблема и перспектива ближайшего будущего, когда закон об автономных учреждениях заработает в полную силу.
Кроме того, внимательного изучения заслуживает опыт ряда стран по аутсорсингу государственных задач в области жилищно-коммунального хозяйства на основе четко прописанных договоров с заранее определенными целями, достижение которых легко поддается количественному контролю. Нам была интересна трактовка роли государства и его ответственности при возникновении риска некачественной реализации задач, возлагаемых на частные структуры. К тому же в ряде случаев только государственный сектор является наиболее адекватным поставщиком услуг, поэтому особое значение приобретает предварительный контроль эффективности принятия решений об аутсорсинге общественных задач, с установлением четкой взаимосвязи цены и качества.
Наш опыт также внимательно изучается зарубежными коллегами. Так, в представленной на заседании генеральной ассамблеи EURORAI презентации Контрольно-счетной палаты Ростовской области интерес вызвала практика обязательных системных проверок всех муниципальных образований и главных распорядителей бюджетных средств один раз в 2,5 года, а также методы реализации полномочий по оценке эффективности системы внутриведомственного контроля главных распорядителей средств областного бюджета.
Во время пребывания в Швейцарии участники VI конгресса EURORAI ознакомились с работой Счетной палаты кантона Вале и системой финансового контроля кантона Женева. Следует особо подчеркнуть, что руководитель контрольно-счетного органа кантона Вале г-н Кристиан Мелли, пользующийся авторитетом у своих европейских коллег как опытный финансовый контролер и активный общественный деятель, стал новым президентом Европейской ассоциации, и с его избранием мы связываем большие надежды на дальнейшее развитие нашего сотрудничества.
Родился 16 июня 1954 г. в Миллерово Ростовской области.
В 1978 г. окончил Московский авиационный институт им. С. Орджоникидзе, в 1996 г. – Северо-Кавказскую академию государственной службы. Кандидат экономических наук.
Трудовую деятельность начал в 1978 г. в Ростовском вертолетном производственном объединении.
С 1992 г. работал в органах государственной власти в качестве заместителя начальника, начальника Главного контрольного управления администрации Ростовской области, заместителя губернатора Ростовской области.
С 2002 г. – председатель Контрольно-счетной палаты Ростовской области.
Председатель отделения Ассоциации контрольно-счетных органов РФ в Южном федеральном округе, член президиума Ассоциации контрольно-счетных органов РФ.
Награжден орденом Дружбы, знаком отличия «За заслуги в укреплении сотрудничества со Счетной палатой РФ», почетными грамотами Ассоциации контрольно-счетных органов России и Законодательного собрания Ростовской области, дипломом I степени «Лучший финансовый контролер России», имеет благодарность губернатора Ростовской области.
Источник: © Бюджет, 2008, № 2
Оглядываясь на пять прошедших лет, могу сказать, что результаты работы Контрольно-счетной палаты Ростовской области позволили ей занять свое место в системе государственных органов области как участнику бюджетного процесса. За указанный период нам удалось завоевать авторитет и доверие у жителей области – об этом говорят многочисленные обращения граждан и различных организаций. Предложения, которые палата вносит по итогам проведения контрольных и аналитических мероприятий, востребованы и используются при принятии управленческих решений губернатором и в законотворческой деятельности Законодательного собрания области. Анализ динамики показателей свидетельствует, что профилактическая работа палаты дает свои результаты и помогает значительно сократить число нарушений при исполнении бюджетов.
Принятая нами схема организации контрольной деятельности и реализации материалов проверок не нова. Однако последовательность ее проведения, а также поддержка губернатором всех наших предложений позволили добиться определенных результатов.
Меры по устранению нарушений начинают приниматься еще в ходе проводимых контрольных мероприятий. Представления палаты о необходимости таких мер могут направляться до завершения всех контрольных процедур. При выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств составляются протоколы об административных правонарушениях. После завершения проверок мы, как правило, информируем главных распорядителей средств областного бюджета о выявленных нарушениях с подробным обсуждением на заседаниях коллегий министерств.
Достаточно результативной мерой для наведения порядка в муниципальных образованиях является проведение совещаний по результатам проверок, где в присутствии всех главных распорядителей средств местного бюджета обсуждаются факты выявленных нарушений и меры, принятые для их устранения и недопущения в дальнейшем.
Информация о результатах каждой проверки и принятых мерах направляется губернатору области и в Законодательное собрание. При необходимости вносятся предложения о применении финансовых санкций. Акты проверок передаются Министерству финансов Ростовской области как органу, организующему исполнение консолидированного бюджета области в целом.
Следует отметить, что все предложения палаты по мерам финансового воздействия губернатором поддерживаются, при этом финансовые санкции применяются на сумму неустраненных нарушений; такая система обеспечивает неизбежность наказания.
В Ростовской области, в отличие от многих других регионов, контроль за исполнением представлений определен законом о палате как отдельный вид деятельности. Результаты проверок находятся на контроле до тех пор, пока не будут приняты исчерпывающие меры по устранению выявленных нарушений и недопущению их в дальнейшем. Решение о снятии с контроля принимается председателем палаты после представления подробной информации о принятых мерах с учетом мнения аудиторов.
В результате мы добились такого положения, когда неотвратимость наказания заставляет руководителей проверяемых объектов устранять нарушения самостоятельно, не дожидаясь финансовых санкций. Например, в 2006 г. работа по фактам нецелевого использования средств, завышения объемов и стоимости выполненных работ, различных переплат и неположенных выплат, сверхнормативных и неподтвержденных расходов возместила в бюджет более 180 млн руб., или 95% к объему выявленных нарушений.
В 2007 г. добровольно перечислено в бюджеты 95,5 млн руб. и выполнены подрядные работы на сумму 74,8 млн. Уменьшены лимиты бюджетных обязательств на 35,8 млн руб. Приняты и иные меры. Издано 475 нормативных правовых актов, к ответственности привлечено 801 должностное лицо.
Действенным фактором профилактики нарушений является наш ежеквартальный информационный бюллетень, где публикуются все результаты проверок.
В 2008 г. мы предполагаем сохранить основные организационные и методические подходы к осуществлению финансового контроля. План работы палаты сформирован с учетом задач и видов деятельности, определенных законом о палате, законом о бюджетном процессе, а также с учетом требований Бюджетного кодекса РФ. В состав контрольных мероприятий прежде всего включены проверки, которые мы обязаны проводить с установленной законом периодичностью: это проверки соблюдения органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета и целевого использования материальных ресурсов, финансовых средств, предоставленных им для осуществления отдельных государственных полномочий Ростовской области. Такие проверки мы проводим уже не первый год, практика подтверждает их необходимость и высокую результативность с точки зрения изменения отношения глав органов местного самоуправления к вопросам бюджета и собственности. Сейчас наблюдается положительная динамика в вопросах организации учета, составления отчетности, рационального использования средств и улучшения порядка исполнения бюджетов в целом.
В 2008 г. планируется провести 21 проверку (на три больше, чем в 2007 г.), при этом общее количество проверяемых муниципальных образований (с учетом поселений) возрастет на 21%. Как и прежде, пройдут проверки главных распорядителей средств областного бюджета по фактическому исполнению сметных назначений собственных расходов и осуществлению ведомственного контроля за использованием бюджетных средств, которые намечено провести в 16 областных министерствах и ведомствах. Впервые в план работы включен новый вид проверок – внешние проверки бюджетной отчетности всех главных распорядителей средств областного бюджета за 2007 г., которые в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса необходимо проводить ежегодно. Для нас это большой объем работы.
При составлении перечня тематических проверок на основе поступивших предложений учтена необходимость контроля мероприятий приоритетных национальных проектов, областных целевых программ и других направлений расходования средств областного бюджета, где велик риск возникновения нарушений.
В будущем году мы намерены усилить экспертно-аналитическую деятельность путем систематизации и обобщения материалов предыдущих проверок. В частности, планируются исследования отдельных вопросов формирования доходной части бюджетов муниципальных образований, а также аудита эффективности использования земельных ресурсов области. Намечено также проведение ряда мероприятий по методическому, информационному, кадровому и техническому обеспечению деятельности палаты, способствующих повышению эффективности организации, планирования и учета нашей деятельности, а также обеспечению гласности в работе для предупреждения и профилактики правонарушений в бюджетной сфере.
Проблемы и их решения
Общеизвестно, что существующая система государственного и муниципального финансового контроля регламентирована прежде всего Бюджетным кодексом. Все контрольные органы действуют в пределах полномочий, закрепленных за ними законодательством и подзаконными актами, принятыми для его исполнения. Однако полномочия различных контрольных органов могут пересекаться.Чаще всего это касается средств межбюджетных трансфертов. Самый яркий пример – средства нацпроектов, часть которых изначально планируется и выделяется из федерального бюджета и доходит до местных бюджетов и бюджетных учреждений в виде различных субвенций и субсидий. И получается, что проверять их использование имеют право контрольные органы всех уровней – от федерального до местного.
Как сказал на одном из последних совещаний контрольных органов в Кремле председатель Счетной палаты России С. В. Степашин, сегодня вопросами финансового контроля занимается «как минимум 36 ведомств, которые наделены функциями по контролю и надзору в различных сферах деятельности. И поэтому сегодня на повестку дня выходит вопрос более тесной координации нашей работы при планировании контрольных мероприятий». Он предложил взять за образец зарубежную модель организации контроля, позволяющую сократить дублирование до минимума: «В ряде стран все контрольные органы действуют на основании единого плана, утверждаемого главой государства. Если разные контрольные органы хотят проверить одну и ту же организацию, они могут это сделать в рамках совместного контрольного мероприятия. При этом организация, которая успешно проходит такой контроль, получает на два года своеобразные “контрольные каникулы”».
Полностью соглашаясь с таким предложением, от себя добавлю, что необходимы не только координация контрольной работы по времени и месту проведения проверок, но также принятие единых ревизионных (аудиторских) стандартов, организационных схем и методологии контроля, особенно в части финансового контроля и квалификации выявляемых нарушений. К сожалению, пока координация не достигла уровня, при котором она не вызывала бы нареканий со стороны проверяемых учреждений и организаций и в части дублирования, и в части различных подходов к оценке одинаковых нарушений. Но многое в этом направлении уже делается.
Контрольно-счетной палатой Ростовской области заключены соглашения о взаимодействии с территориальными органами Росфиннадзора, прокуратуры, МВД России и другими федеральными органами исполнительной власти, расположенными в Ростовской области. В рамках этих соглашений мы проводим совместные проверки, обмениваемся информацией, при необходимости проводим консультации и т.д. Например, в 2006 г. во взаимодействии с территориальным управлением Росфиннадзора осуществлялась проверка использования средств, выделяемых в рамках нацпроекта «Здоровье». В целях исключения дублирования проверок Росфиннадзор занимался расходованием средств федерального бюджета в учреждениях федерального подчинения (ФФОМС, ФФСС России), а Контрольно-счетная палата – бюджетными средствами, выделенными на денежные выплаты медицинскому персоналу в муниципальных образованиях области. Кроме того, при квалификации выявляемых нарушений удалось преодолеть ведомственную разобщенность.
Однако при проверке аналогичных выплат педагогическим работникам, осуществляемых в рамках нацпроекта «Образование», нам пришлось проводить длительные совместные консультации по вопросу правомерности расходования средств федерального бюджета на выплату отпускных с учетом вознаграждения за классное руководство, правильности расчетов и пр. Поначалу Росфиннадзор относил такие выплаты за счет федерального бюджета к нецелевому использованию бюджетных средств, мы же считали их правомерными. Впоследствии в соответствии с разъяснениями Федерального агентства по образованию вопрос был решен в пользу учреждений.
Для обеспечения единообразного подхода к квалификации выявляемых нарушений нами разработан и согласован с Минфином Ростовской области Классификатор основных нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля. Проект этого документа одобрен решением экспертно-методического совета при председателе Контрольно-счетной палаты Ростовской области, членами которого являются также и руководители территориальных контрольных органов федеральных органов исполнительной власти. Это означает, что для всех действующих на территории области органов внутриведомственного и внешнего контроля определены единые правила оценки и квалификации негативных фактов, а следовательно, способов и мер для их устранения и недопущения в дальнейшем. Считаю, что принятие аналогичного документа федерального уровня, согласованного председателем Счетной палаты России и министром финансов РФ, могло бы стать новым этапом в развитии системного подхода к проблемам финансового контроля в общегосударственном масштабе, способствовало бы единому подходу к квалификации финансовых нарушений органами как внешнего, так и внутриведомственного контроля всех уровней.
Еще одна проблема возникла с принятием поправок в Бюджетный кодекс, касающихся дополнительных мер воздействия на высокодотационные муниципальные образования в виде проведения проверок годовых отчетов об исполнении местных бюджетов не реже, чем один раз в два года. В Ростовской области решение названной проблемы не потребует кардинальной перестройки отлаженного контрольного процесса, учитывая заложенную в областное бюджетное законодательство еще в 2005 г. норму об обязательной периодичности проведения проверок соблюдения органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов не реже, чем один раз в 2,5 года. Проводимые проверки носят комплексный характер, а в ст. 18 закона о палате предусмотрено, что в результате любой комплексной проверки определяется достоверность бюджетной отчетности. Поэтому решение данного вопроса для нас лежит в плоскости законодательного закрепления перехода на двухгодичный цикл проведения таких проверок. В 2007 г. ими было охвачено 138 муниципальных образований, а в 2008 г. мы планируем проверить 146 муниципальных образований, среди которых уже намечено проанализировать годовые отчеты 12 высокодотационных районов.
Аудит бюджетной отчетности достаточно трудоемкий и затратный инструмент контрольной деятельности, однако его проведение даже в столь сжатые сроки, определенное Бюджетным кодексом, вполне реально обеспечить на самом высоком качественном уровне. Во-первых, можно предполагать, что количество высокодотационных территорий, бюджеты которых подлежат обязательной проверке, будет сокращаться. Бюджетная и налоговая политика, проводимая органами исполнительной власти области, нацелена именно на это, что мы и подтвердили в заключении на трехлетний бюджет. В целях стимулирования развития местного самоуправления за счет закрепления на постоянной основе единых нормативов отчислений от областных доходов предполагается повысить обеспеченность муниципальных образований собственными доходами. Введение новой дотации на поощрение достижения наилучших показателей позволит усилить мотивацию органов местного самоуправления к развитию налогового потенциала и проведению эффективной бюджетной политики территорий области.
С другой стороны, для обеспечения качественного государственного финансового контроля за исполнением бюджетов высокодотационных территорий необходимо принятие ряда мер, направленных на снижение трудоемкости контрольной деятельности. Сегодня нужны новые формы и методы контроля. Учитывая мировую практику, действующей системе государственного финансового контроля, на наш взгляд, требуется научное обоснование перехода от проверок, проводимых в форме ревизий, к контрольным процедурам управления рисками. При этом нужно учитывать как риски, связанные с возможностью возникновения нарушений законодательства при исполнении бюджетов вследствие ошибок, принятия неправильных решений, недостаточной квалификации работников бюджетных учреждений, так и аудиторские риски необнаружения имеющихся нарушений вследствие отсутствия необходимых средств контроля или неадекватной оценки надежности системы внутреннего контроля.
Уже сегодня Контрольно-счетной палатой Ростовской области при проверках средств областного бюджета проводятся процедуры оценки эффективности внутриведомственного контроля. В случае высокой оценки системы внутреннего контроля это позволяет резко сократить трудоемкость нашей работы и сконцентрироваться на узких местах деятельности проверяемых организаций с выходом на предложения по принятию управленческих решений.
Подтверждением правильности выбранного курса является опыт наших зарубежных коллег, активно внедряющих такие методы в своей работе. В частности, данному вопросу была посвящена одна из конференций Европейской ассоциации региональных контрольно-счетных органов (EURORAI), прошедшая в 2006 г. в Портсмуте (Англия).
Международное сотрудничество
Одним из аргументов при принятии Контрольно-счетной палаты Ростовской области в EURORAI наряду с оценкой качества нашей работы стала правовая основа деятельности палаты, сформированная в соответствии с международными стандартами и Лимской декларацией руководящих принципов контроля, принятой IX конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля в 1977 г. Кстати, до этого Россию в EURORAI представляла только Контрольно-счетная палата Москвы.Многолетний опыт наших зарубежных коллег, их видение проблем эффективности и рациональности использования бюджетных средств позволяют нам совершенствовать традиционные и искать новые формы и методы работы, а следовательно, повышать эффективность контроля. Сегодня любую информацию по конкретному вопросу мы можем получить оперативно, в режиме онлайн. Например, мы использовали опыт коллег из Швейцарии при формировании групп контролеров для комплексных проверок, в состав которых вошли инспекторы разных аудиторских направлений с учетом их знаний, специализации и ориентации в разных сферах бюджетного финансирования. Это не только дает возможность более глубоко контролировать целевой характер и эффективность расходов и полноту доходной части бюджетов, но и служит дополнительной антикоррупционной мерой, поскольку состав бригад от проверки к проверке постоянно меняется.
Членство в EURORAI, безусловно, престижно и подтверждает соответствие основных принципов нашей деятельности европейским стандартам, сложившимся в течение многих десятилетий.
В ходе общения с зарубежными коллегами стало ясно: у них зачастую возникают те же проблемы, что и у российских контролеров. Например, делегация Контрольно-счетной палаты Ростовской области, побывавшая в конце октября в городе Кран-Монтана (Швейцария) на VI конгрессе EURORAI, приняла участие в обсуждении новых целей и задач внешнего финансового контроля, связанных с изменениями форм и направлений финансирования при аутсорсинге общественных задач. Речь шла о формах и методах контроля организаций различных форм собственности, оказывающих общественные услуги, и расходования государственных финансовых ресурсов на указанные цели. Для нас это проблема и перспектива ближайшего будущего, когда закон об автономных учреждениях заработает в полную силу.
Кроме того, внимательного изучения заслуживает опыт ряда стран по аутсорсингу государственных задач в области жилищно-коммунального хозяйства на основе четко прописанных договоров с заранее определенными целями, достижение которых легко поддается количественному контролю. Нам была интересна трактовка роли государства и его ответственности при возникновении риска некачественной реализации задач, возлагаемых на частные структуры. К тому же в ряде случаев только государственный сектор является наиболее адекватным поставщиком услуг, поэтому особое значение приобретает предварительный контроль эффективности принятия решений об аутсорсинге общественных задач, с установлением четкой взаимосвязи цены и качества.
Наш опыт также внимательно изучается зарубежными коллегами. Так, в представленной на заседании генеральной ассамблеи EURORAI презентации Контрольно-счетной палаты Ростовской области интерес вызвала практика обязательных системных проверок всех муниципальных образований и главных распорядителей бюджетных средств один раз в 2,5 года, а также методы реализации полномочий по оценке эффективности системы внутриведомственного контроля главных распорядителей средств областного бюджета.
Во время пребывания в Швейцарии участники VI конгресса EURORAI ознакомились с работой Счетной палаты кантона Вале и системой финансового контроля кантона Женева. Следует особо подчеркнуть, что руководитель контрольно-счетного органа кантона Вале г-н Кристиан Мелли, пользующийся авторитетом у своих европейских коллег как опытный финансовый контролер и активный общественный деятель, стал новым президентом Европейской ассоциации, и с его избранием мы связываем большие надежды на дальнейшее развитие нашего сотрудничества.
Справка «Бюджета»
Валерий Иванович ХРИПУН, председатель Контрольно-счетной палаты Ростовской области, председатель отделения Ассоциации контрольно-счетных органов РФРодился 16 июня 1954 г. в Миллерово Ростовской области.
В 1978 г. окончил Московский авиационный институт им. С. Орджоникидзе, в 1996 г. – Северо-Кавказскую академию государственной службы. Кандидат экономических наук.
Трудовую деятельность начал в 1978 г. в Ростовском вертолетном производственном объединении.
С 1992 г. работал в органах государственной власти в качестве заместителя начальника, начальника Главного контрольного управления администрации Ростовской области, заместителя губернатора Ростовской области.
С 2002 г. – председатель Контрольно-счетной палаты Ростовской области.
Председатель отделения Ассоциации контрольно-счетных органов РФ в Южном федеральном округе, член президиума Ассоциации контрольно-счетных органов РФ.
Награжден орденом Дружбы, знаком отличия «За заслуги в укреплении сотрудничества со Счетной палатой РФ», почетными грамотами Ассоциации контрольно-счетных органов России и Законодательного собрания Ростовской области, дипломом I степени «Лучший финансовый контролер России», имеет благодарность губернатора Ростовской области.
Источник: © Бюджет, 2008, № 2