Александр ЖДАНЬКОВ, аудитор Счетной палаты РФ
Как известно, одной из приоритетных задач государства является обеспечение национальной безопасности, в том числе и ее экономического компонента. В структуре последнего, учитывая превалирующую роль финансов в экономике, особо значимый сегмент занимает финансовая безопасность. Подчеркивая ее значение, Президент России Д. А. Медведев, выступая на V Красноярском экономическом форуме, назвал самостоятельность и мощь финансовой системы гарантией безопасного развития страны.
Между тем финансовая система постоянно испытывается на прочность действием целого ряда факторов, способных дестабилизировать финансовое положение в стране. Среди них особую угрозу представляет коррупция, которая наиболее деструктивно резонирует именно в финансовую сферу страны. Не случайно ее порой рассматривают как своего рода индикатор финансовой безопасности государства.
Коррупция поливариантна в своих проявлениях. Наряду с банальными взятками существуют и такие формы, как использование слу жебного положения для «перекачки» государственных средств в коммерческие структуры, предоставление льгот «своей» корпоративной группе с отвлечением госресурсов, злоупотребления в процессе приватизации, сдачи в аренду, лицензировании и т.д. Разнообразны и способы подкупа чиновников: открытие для них счетов в зарубежных банках, приобретение недвижимости за границей, включение в число соучредителей вновь создаваемых акционерных обществ. Широко распространен и такой механизм хищения бюджетных средств, как «экономика отката». Настоящим Эльдорадо для коррупционеров являются государственные закупки: по оценкам специалистов, только за 2005 г. махинации в области закупок нанесли урон федеральному бюджету на сумму около 100 млрд руб.
Специфическим моментом коррупционной деятельности должностных лиц стало их длительное сотрудничество с организованной преступностью. Это преступное сообщество через коррупционную деятельность незаконно присваивает часть легального ВВП страны, в том числе изымая (по оценкам специалистов и информации из различных источников) в свою пользу до 30% бюджетных средств.
Сегодня все чаще говорят о том, что коррупция становится серьезным препятствием на пути успешного выполнения национальных проектов, которые сопровождаются масштабными финансовыми операциями. Их размах привлекает мошенников всех мастей, стремящихся к быстрому обогащению. По мере реализации проектов появляется все больше фактов нецелевого использования, а то и откровенного хищения бюджетных средств.
Коррупция превращается во все более массовое явление. Только в прошлом году, по данным Генпрокуратуры, выявлено 11 616 фактов взяточничества. За первые два месяца текущего года – 3 000 фактов. К уголовной ответственности по факту коррупции во власти за последние несколько месяцев привлечено более 500 должностных лиц.
Все это свидетельствует о той серьезной угрозе, которую таит в себе коррупция для финансовой безопасности страны. Масштабы ее таковы (по оценкам специалистов годовая коррупция в России достигает примерно одной трети бюджетных средств), что тема борьбы с коррупцией перешла сегодня в разряд государственных приоритетов.
Особую роль в этой борьбе играет Счетная палата РФ, которая наделена полномочиями контролировать законность и эффективность расходования бюджетных средств и действует таким образом именно в той сфере, где наиболее распространены коррупционные преступления и где они наносят наибольший вред финансовой безопасности государства.
Находясь на острие борьбы с коррупцией, она вносит в этот процесс весомый вклад. Систематический аудит деятельности органов исполнительной власти, проводимый Счетной палатой, сдерживает распространение коррупции и нередко помогает пресечь наиболее злостные ее проявления. Достаточно напомнить, что по материалам проверок Счетной палаты за 11 лет ее работы возбуждено более 730 уголовных дел – преимущественно коррупционных. В прошедшем году возбуждено 40 таких дел. Среди самых громких – дела в отношении губернатора Амурской области и мэра Владивостока. Значительный резонанс получили результаты проверок Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Пенсионного фонда России.
Здесь следует добавить, что коррупция, как известно, тесно переплетена с финансовыми нарушениями, среди которых наибольший удельный вес имеет нецелевое использование бюджетных средств. По этому показателю только в 2007 г. аудиторами выявлено недостатков на общую сумму 965,4 млн руб.
В соответствии с действующим законодательством Счетная палата проводит экспертизы проектов законов, нормативных правовых актов и иных документов, затрагивающих финансово-бюджетные вопросы. Выявляя нарушения бюджетного законодательства, она активно участвует в профилактике коррупции. В связи с этим заслуживает внимания разработанная в Государственном НИИ системного анализа Счетной палаты методика антикоррупционной экспертизы, с помощью которой можно выявлять в законах нормы, порождающие коррупцию. Эта методика прошла апробацию при экспертизе на предмет коррупциогенности Лесного и Водного кодексов РФ, Федерального закона «О рекламе». Сделанные выводы были учтены во время доработки этих правовых актов.
Счетная палата осуществляет также экспертно-аналитические мероприятия. В частности, в 2005 г. был проведен анализ итогов приватизации госимущества за 1993–2003 гг., который показал, как недостатки законодательства и слабость государственного аудита приводят к огромным потерям для бюджета и провоцируют коррупцию.
Формально не имея полномочий для ведения антикоррупционных расследований, Счетная палата установила тесные контакты с Генеральной прокуратурой, куда передает материалы проверок в случае, если возникают обоснованные подозрения о наличии коррупционного момента. В апреле 2007 г. на совместном заседании коллегий Счетной палаты и Генеральной прокуратуры была создана рабочая группа по проведению анализа законодательства, выявлению причин и условий, способствующих совершению коррупционных преступлений. Подобные контакты установлены у Счетной палатой с МВД России, ФСБ, Федеральными налоговой и таможенной службами, другими органами исполнительной власти. В рамках ежегодно составляемых совместных календарных планов проводятся контрольные проверки по объектам, представляющим совместный интерес. Так, в 2006 г. были проведены совместные мероприятия с Контрольным управлением Президента РФ, ФСБ и МВД России в части проверки использования бюджетных средств, направляемых на реформу местного самоуправления.
В борьбе с коррупцией Счетная палата активно задействует потенциал институтов гражданского общества, сотрудничая с Российским союзом налогоплательщиков, Общественной палатой РФ, Российским союзом промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палатой РФ. В июне 2006 г. совместно с Российским союзом налогоплательщиков был проведен круглый стол «Механизмы партнерства государства и общества в борьбе с коррупцией». В феврале 2007 г. аналогичная дискуссия состоялась с участием организаций промышленников и предпринимателей, общественных движений, НИИ и СМИ. В принятых рекомендациях парламенту и правительству были предложены конкретные методы выявления коррупционных рисков в законодательстве и деятельности органов госуправления, подчеркнута важность внедрения современных стандартов внешнего и внутреннего контроля в целях обеспечения достоверности финансовой информации и борьбы с коррупцией.
Счетная палата действует и на международном поле борьбы с коррупцией, используя свои возможности как члена INTOSAI (Международной организации высших органов аудита), Совета руководителей высших органов контроля государств – участников Содружества Независимых Государств, а также организуя взаимодействие с высшими органами аудита других стран в рамках двустороннего сотрудничества (в 2007 г. были проведены совместные контрольные мероприятия с восьмью счетными палатами зарубежных стран). Налаживаются контакты и с другими международными организациями по борьбе с коррупцией с целью обмена опытом и реализации совместных антикоррупционных проектов.
Не ограничиваясь сделанным, Счетная палата намерена и впредь вносить значительный вклад в борьбу с коррупцией, проводя необходимые мероприятия как на внешнем, так и на внутреннем уровнях своей деятельности.
Реализуя свою внешнюю стратегию, она будет добиваться четкого разграничения функций, обязанностей и полномочий всех субъектов борьбы с коррупцией, что позволит избежать ненужного дублирования и повысить результативность этого процесса. С этой целью Счетная палата намерена содействовать подготовке и принятию законодательства, способствующего уточнению принципов построения и функционирования единой системы государственного контроля, инициировать проведение дискуссий между представителями всех ветвей власти для выработки консенсуса относительно стратегии и тактики борьбы с коррупцией.
Счетная палата намерена укреплять свое сотрудничество с Государственной Думой в области экспертизы законодательства для того, чтобы обеспечить в нем отсутствие потенциальных коррупционных рисков. С этой целью она будет способствовать совершенствованию системы информирования законодателей о результатах проведенной экспертизы для того, чтобы выявленные риски учитывались в законопроектной работе, а имеющиеся коррупциогенные положения были пересмотрены. Будет оказано содействие принятию такого правового акта, который установил бы императивный характер экспертизы законов и их проектов на коррупциогенность.
Счетная палата будет и далее развивать контакты с Генеральной прокуратурой и другими правоохранительными органами, видя главную цель своего взаимодействия с ними в том, чтобы вместе работать на упреждение, создавать условия, препятствующие преступлениям в бюджетной сфере. Предполагается увеличить число совместных проверок, что позволит снизить административную нагрузку на подконтрольные организации, а также объединить знания и опыт органов контроля, что, в свою очередь, даст возможность улучшить качество контрольных мероприятий и при этом не только выявить недостатки, но и выработать конструктивные рекомендации для проверяемых организаций по улучшению управления госресурсами.
Для более результативного использования бюджетных ресурсов, выделяемых на борьбу с коррупцией, Счетная палата будет совершенствовать координацию своей работы с органами внутреннего контроля, добиваясь при этом согласования регламентов и стандартов деятельности внешних и внутренних аудитов.
Счетная палата будет способствовать созданию системы «обратной связи» органов госуправления с обществом с целью своевременного получения сигналов о нарушениях. Она окажет свое содействие разработке соответствующего законодательства, делающего простой и ясной процедуру подачи жалоб гражданами на вымогателей, одновременно обеспечив защиту заявителей от возможного преследования коррумпированных чиновников и оперативное расследование поступившего обращения.
Счетная палата будет способствовать развитию такого важного инструмента для воспитания общественности в духе нетерпимости к коррупции, как гласность, широко пропагандируя практические результаты борьбы с коррупцией и активно участвуя в соответствующих просветительских кампаниях, особенно проводимых среди молодежи.
Для усиления антикоррупционной составляющей своей деятельности по названным направлениям Счетная палата намерена и далее совершенствовать свою внутреннюю стратегию.
Речь идет об укреплении правовых основ ее деятельности. В частности, Счетная палата будет стремиться адекватно реагировать на все попытки коррупционеров совершенствовать свои преступные технологии, изобретать еще более изощренные схемы. При необходимости она будет инициировать принятие дополнительных правовых норм, адаптирующих ее возможности по противодействию новым видам коррупционных преступлений.
Для повышения результативности своей работы по борьбе с коррупцией Счетная палата намерена также непрерывно совершенствовать как методологию аудита, так и методику выявления коррупционных рисков. Специализированная рабочая группа будет разрабатывать методические рекомендации инспекторскому составу, касающиеся выявления и систематизации рисков коррупции, проведения специальных экспертно-аналитических мероприятий, направленных на выявление областей высокого коррупционного риска.
Учитывая, что недостатки в системах внутреннего финансового контроля могут стать благоприятной почвой для коррупции, больше внимания станет уделяться повышению способности инспекторского состава правильно оценивать эффективность этих систем, развитию умения разрабатывать предложения по внесению в них необходимых изменений для минимизации коррупционных рисков.
Счетная палата будет расширять свои возможности по проведению аудита эффективности использования государственных средств как действенного средства предотвращения коррупции в бюджетной системе. Специальная группа займется внедрением современных методов аудита эффективности в текущую деятельность инспекторского состава. Эти методы будут широко использоваться для целенаправленного изучения областей, которые представляют особый интерес с точки зрения борьбы с коррупцией.
Нарастающее использование проверяемыми организациями информационных систем в своей деятельности ставит перед Счетной палатой задачу разработки новых методов и процедур анализа компьютерных записей и баз данных, с помощью которых инспекторы могли бы более эффективно выявлять случаи мошенничества со стороны госслужащих и подрядчиков.
Счетная палата намерена и впредь изучать позитивный опыт высших органов аудита других стран в борьбе с коррупцией и распространять его как в своих подразделениях, так и в региональных контрольно-счетных органах, в тесном контакте с которыми будет продолжена разработка единых подходов к борьбе с коррупцией.
Поскольку информирование общества о том, как функционирует тот или иной государственный орган и какие решения он принимает, составляет важный элемент борьбы с коррупцией, Счетная палата будет стремиться к еще большей прозрачности и открытости в своей деятельности. И хотя ее информационное присутствие в СМИ в 2007 г. возросло на 40% по сравнению с предыдущим годом (в свет вышло почти 18 тыс. материалов, посвященных ее деятельности, в прессе опубликовано около 2,6 тыс. статей, на телевидении вышло более 440 сюжетов), будут предприняты новые шаги к укреплению связей с общественностью и средствами массовой информации.
Таковы некоторые из намеченных направлений деятельности Счетной палаты, реализация которых позволит усилить ее потенциал в борьбе с коррупцией, профилактике финансовых нарушений и тем самым расширить возможности государства в укреплении своей финансовой безопасности как залога эффективного экономического роста страны.
Справка «Бюджета»
Александр Иванович ЖДАНЬКОВ, аудитор Счетной палаты РФРодился 12 апреля 1947 г. в Петропавловске-Камчатском.
В 1970 г. окончил Московский инженерно-экономический институт им. С. Орджоникидзе, специальность «Экономика и организация автомобильного транспорта». Кандидат юридических наук.
1970–1972 гг. – инженер-экономист проектно-конструкторского бюро Главмосавтотранса.
1972–2007 гг. – служба в органах государственной безопасности. Руководил рядом подразделений, в том числе Контрольной службой ФСБ России. Генерал-полковник ФСБ России.
27 апреля 2007 г. по представлению Президента РФ назначен Государственной Думой Федерального Собрания РФ на должность аудитора Счетной палаты РФ.
Награжден орденами «За заслуги перед Отечеством» III и IV степени, «За военные заслуги», Мужества, Почета.
Источник: © Бюджет, 2008, №5