В сентябре 2008 г. решение об утверждении бюджета города Москвы на три года – 2009 г. и плановый период 2010–2011 гг. – было закреплено Московской городской Думой в новой редакции закона города Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве». Решение вполне обдуманное и обоснованное, так как трехлетний бюджетный период позволяет обеспечить стабильность, преемственность и предсказуемость бюджетной политики, создать четкую систему учета всех обязательств государства и стопроцентного исполнения решений в отношении среднесрочных программ социального и экономического развития города. Шаг важный и с точки зрения повышения результативности бюджетных расходов.
В настоящее время бюджетный процесс в городе требует совершенствования по ряду направлений. Прежде всего необходимо повысить уровень объективности и достоверности долго- и краткосрочного прогнозирования бюджетных показателей, поскольку в современных условиях эффективность использования бюджетных средств напрямую зависит от качества бюджетного планирования.
Недостатки бюджетного планирования в городе влекут за собой крайне неритмичное освоение бюджетных средств по всем отраслевым расходам бюджета. Общая тенденция такова, что в течение года главные распорядители бюджетных средств перераспределяют неосвоенные ассигнования между различными направлениями расходов, а в итоге в последнем квартале расходуется до 50% годовых назначений.
Меры, принимаемые финансовым органом, сегодня недостаточны, однако переход на трехлетний бюджет и среднесрочное бюджетное планирование усилит мотивацию по сохранению первоначального назначения бюджетных средств. Следует ввести жесткую привязку лимитов бюджетных ассигнований к конкретным расходным обязательствам (программам и проектам), реализуемым в плановый период. Проще говоря, на весь период строительства закрепить средства за объектом с сохранением их целевой привязки независимо от фактического расходования и не допускать перемещения лимитов. Аналогично и по программным мероприятиям: пока они не будут выполнены, установленные лимиты не снимать и не уменьшать. Это лишь один из вариантов исправления ситуации.
Кроме того, на общую картину планирования негативно влияет отсутствие утвержденных методик планирования расходов, своевременно принимаемых тарифов и нормативных показателей в различных отраслях города. Расширение практики сметного финансирования расходов бюджетных учреждений с широким использованием нормативов финансового обеспечения конкретной услуги позволит оптимизировать расходы бюджета и усилить контроль за рациональным использованием государственных средств. Сегодня разработка нормативов финансирования и их широкое применение тормозятся отсутствием стандартов, на основании которых можно судить о качестве той или иной бюджетной услуги.
Дополнительным инструментом повышения эффективности бюджетного планирования является реестр расходных обязательств города Москвы, порядок его составления и ведения. По своей сути этот документ является важнейшим информационным ресурсом, позволяющим объединить все сведения о нормативно-правовых актах, заключенных договорах и соглашениях, определяющих возникновение расходных обязательств бюджета города Москвы. Такой реестр в городе существует, и с 2008 г. расходная часть бюджета формируется на его основе. Вместе с тем информационная технология его дальнейшего ведения и функционирования как единого, целостного информационного ресурса, используемого всеми участниками бюджетного процесса при планировании, пока отсутствует.
Одновременно необходимо привести в надлежащий порядок саму систему принятия решений о новых расходных обязательствах на уровне высших органов представительной и исполнительной власти Москвы. К сожалению, как показывает анализ данных реестра расходных обязательств, значительное число нормативных актов дублируют друг друга, создают каскадное возникновение расходных обязательств. Многие решения о бюджетном финансировании не подкреплены оценкой бюджетной обеспеченности, финансового потенциала города, а также утвержденными распорядительными документами, что создает угрозу возникновения нефинансируемых мандатов или невыполнения программных мероприятий в установленные сроки.
В целях создания прозрачной системы планирования и финансового обеспечения принимаемых решений реестр расходных обязательств должен быть четко встроен в процесс управления городом и использоваться при подготовке и экспертизе проектов законов и нормативных документов, городских целевых программ и в конечном счете при составлении среднесрочного проекта бюджета столицы.
Второе направление повышения эффективности бюджетного планирования – совершенствование методик проектирования и исполнения городских целевых программ. В Москве уже много лет широко применяется программно-целевой метод планирования работы исполнительной власти путем принятия городских целевых программ по конкретным направлениям деятельности. Несмотря на большую методологическую работу по совершенствованию целевого планирования и ужесточение требований к качеству принимаемых целевых программ, применение программно-целевых методов в практике работы органов исполнительной власти города Москвы пока ограничено и имеет ряд недостатков: часто программы проектируются без учета их возможного финансового обеспечения, отсутствует проектно-сметная документация, перечень объектов и т.д.
Необходимо расширять сферы применения программно-целевых методов планирования, ввести в практику утверждение целевых программ второго уровня – внутриотраслевых, финансовое обеспечение которых будет осуществляться за счет и в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых соответствующей отрасли.
Еще один дополнительный ресурс для совершенствования бюджетного процесса – повышение роли предварительного, текущего и последующего финансового контроля. Принципиальным моментом здесь является создание действенной системы, целью которой станет исключение причин возможного нецелевого расходования бюджетных средств, а не поиск нарушений и нарушителей.
Решение перечисленных задач по совершенствованию бюджетного процесса в Москве направлено на достижение стратегической цели: бюджет должен стать эффективным инструментом экономического регулирования развития одного из крупнейших мегаполисов мира, потенциал которого направлен на обеспечение устойчивого экономического роста на основе эффективных и результативных государственных расходов.