— Николай Сергеевич, наш разговор хотелось бы начать с небольшого экскурса в историю создания ассоциации. Какие события послужили поводом для объединения финансовых контролеров?
— Прежде чем ответить на вопрос, позволю себе сделать некоторое отступление. Кто, собственно, творит историю? Принято считать — народ. И это верно. Однако и роль личности в историческом процессе очень велика. История финансового контроля тому наглядное свидетельство. Возьмем, к примеру, реформу управления финансами государства, инициированную М. М. Сперанским. Благодаря прогрессивным для того времени преобразованиям финансовый контроль по существу стал независимым, чему в немалой степени способствовало введение должности Государственного контролера России. Кстати, 25 июня 2010 года исполнится 200 лет со дня учреждения в России этой должности. А предложенные Государственным контролером России В. А. Татариновым принципы государственного контроля находят применение и в современных условиях.
История становления советской модели государственного контроля, соответствующей строго централизованной системе управления государственными финансами, также хранит немало примеров деяний на благо Отечеству, отвечающим потребностям времени. Продолжая этот логический ряд, могу с уверенность сказать, что создание С. В. Степашиным в 2000 году Ассоциации контрольно-счетных органов РФ не было случайностью.
Вспомним начальный период так называемых экономических трансформаций: не оправдались монетаристские надежды на «шоковую терапию», приватизация как механизм перевода экономики России на рыночные рельсы обернулась обнищанием народа, государство самоустранилось от решения социальных задач, возник тотальный дефицит бюджетов: от федерального до муниципальных. И все это — на фоне бесконтрольности управления общественными ресурсами. К тому времени в половине субъектов РФ отсутствовали органы внешнего финансового контроля — независимые, обладающие статусом юридического лица. Муниципальный финансовый контроль по сути находился в зачаточном состоянии. Не было единых методик и стандартов контрольно-ревизионной работы. Нормативно-правовая база того времени не давала ответа на вопрос: «Что и как делать для координации совместной контрольной и экспертно-аналитической деятельности, обмена опытом, подготовки и переподготовки профессионалов финансового контроля нового типа?». Полная неразбериха в межбюджетных отношениях. Все уповали на бюджетный федерализм, особо не вникая в его суть, не анализируя и не используя апробированный практикой международный опыт.
Вот в таких непростых исторических условиях созрела идея добровольного объединения под эгидой Счетной палаты РФ руководителей контрольно-счетных органов всех уровней и создания целостной системы внешнего финансового контроля. И сегодня можно с полным основанием утверждать: ассоциация сложилась как эффективно действующая, целостная система государственного и муниципального аудита.
— На каких задачах сосредоточено внимание ассоциации сегодня?
— Один из приоритетов деятельности ассоциации — содействие в совершенствовании законодательства в сфере бюджетного процесса и бюджетного устройства, государственного и муниципального финансового контроля. Ассоциация направляет усилия всех контрольно-счетных органов РФ на анализ и выработку предложений по внесению как в федеральное, так и в региональное законодательство изменений, которые будут способствовать переходу экономики нашей страны на инновационный путь развития.
Другая актуальная задача — более активное вовлечение региональных и муниципальных контрольно-счетных органов в процесс формирования системы стандартизации и методического обеспечения финансового контроля, где акцент необходимо сместить на контроль бюджетной результативности расходов на инновационное развитие. Непосредственно из этого вытекает следующее направление деятельности ассоциации: организация, правовое и методическое сопровождение совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ, а также контрольно-счетных органов муниципальных образований.
В ближайшей перспективе необходимо будет уделить особое внимание инициативе «Наша новая школа», предусматривающей расширение финансовой самостоятельности школ. Поскольку организация общедоступного и бесплатного общего образования является вопросом местного значения, то, естественно, проблема расширения финансовой самостоятельности муниципальных школ будет решаться на местном уровне. В свою очередь задачей контрольно-счетных органов муниципальных образований станет контроль эффективности и результативности использования бюджетных средств, направленных на реализацию данной инициативы.
В связи с этим все большую актуальность приобретает вопрос создания общественных ассоциаций и союзов государственных и муниципальных контрольных органов на уровне регионов, которые будут в оперативном режиме осуществлять организационную, правовую, методическую, информационную помощь муниципальным палатам, а также проводить контрольные и экспертно-аналитические мероприятия совместно с региональным контрольно-счетным органом.
Большое внимание ассоциация уделяет обобщению и внедрению международного опыта по осуществлению государственного и муниципального финансового контроля. Важной задачей для нее остается и повышение профессионального уровня сотрудников контрольно-счетных органов РФ. Особое внимание уделяется организации курсов, способствующих освоению новых методов проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в том числе и в свете перехода на инновационный путь развития.
— В существующей контрольной структуре страны отсутствует вертикаль власти. Как в таком случае строится взаимодействие региональных контрольно-счетных органов с ассоциацией и Счетной палатой РФ?
— Действительно, в ассоциации нет «начальников» и «подчиненных», все его участники полноправны и независимы. Организация зиждется на общности интересов и авторитете ее лидера — Председателя Счетной палаты РФ С. В. Степашина. Взаимодействие же Счетной палаты РФ с контрольно-счетными органами субъектов РФ осуществляется в соответствии с соглашениями о сотрудничестве. Такие соглашения подписаны со всеми региональными контрольно-счетными органами.
Совместная работа Счетной палаты РФ и региональных контрольно-счетных органов осуществляется и по таким направлениям, как внедрение аудита эффективности, разработка и совершенствование стандартов и методик контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, внедрение в практику информационных технологий, повышение квалификации сотрудников региональных и муниципальных контрольно-счетных органов. Представители Счетной палаты РФ участвуют (в составе комиссии ассоциации) в проведении комплексного анализа деятельности региональных контрольно-счетных органов на предмет соответствия их деятельности стандартам финансового контроля, федеральному и региональному законодательству.
Для эффективной деятельности Ассоциации контрольно-счетных органов РФ в регионах, а также для более тесного сотрудничества с контрольно-счетными органами субъектов РФ во всех федеральных округах созданы ее отделения. В рамках ассоциации Счетная палата РФ совместно с региональными контрольно-счетными органами проводит мониторинг реализации приоритетных национальных проектов. С 2009 года осуществляется мониторинг влияния последствий финансово-экономического кризиса на социально-экономическое положение субъектов РФ.
— Аудит эффективности — одно из самых перспективных направлений в деятельности контрольно-счетных органов. Насколько активно новую форму аудита используют в регионах?
— Аудит эффективности сегодня получает все большее распространение в бюджетных системах, ориентированных не только на обоснованное и целевое расходование бюджетных средств, но и на достижение конечного результата. Новой философией контроля называет аудит эффективности председатель ассоциации С. В. Степашин. Однако всякая новизна, как известно, сама по себе не входит в нашу жизнь, а предполагает преодоление препятствий как субъективных, так и объективных.
К сожалению, надо признать тот факт, что аудит эффективности, основной целью которого является определение эффективности использования государственных средств, а также разработка рекомендаций по повышению эффективности бюджетных средств и управления государственными финансовыми ресурсами в целом, недостаточно широко используется в практике региональных контрольно-счетных органов. Но работа по становлению, развитию и совершенствованию этого вида аудита ведется постоянно, и большую практическую ценность для нас представляет опыт зарубежных стран. Развитию методических основ, опыта организации и проведения аудита эффективности в значительной степени способствовала реализация при поддержке Счетной палаты РФ российско-канадской программы по внедрению аудита эффективности. В настоящее время изучается британский опыт проведения аудита эффективности использования средств в здравоохранении.
Обобщение опыта, практических и теоретических наработок нашло отражение в подготовленном Счетной палатой РФ стандарте «Проведение аудита эффективности использования государственных средств». Также предполагается разработать соответствующий стандарт по аудиту эффективности для контрольно-счетных органов субъектов РФ, который будет вестись с учетом практики применения методик проведения аудита эффективности контрольно-счетными органами субъектов Федерации в предыдущие годы.
Поскольку речь зашла о специальных формах аудита, мне бы хотелось обратить внимание на важность и необходимость проведения стратегического аудита, инициатором внедрения которого выступила Счетная палата РФ. Внедрение стратегического аудита позволит в перспективе комплексно оценить реализуемость стратегических целей и приоритетов государственной политики, а также ожидаемые последствия с учетом ресурсных показателей и возможностей регионов. Разработка методических основ проведения стратегического аудита — одна из задач развития методологического обеспечения деятельности контрольно-счетных органов, особенно в период посткризисного развития.
— Финансовый контроль должен осуществляться по единым принципам, методикам и стандартам. Это утверждают эксперты, это прозвучало и в ваших ответах. Что делается сегодня для перехода на единые стандарты и методики?
— Совершенствование методологического обеспечения деятельности Счетной палаты РФ имеет объективный характер и является непрерывным процессом. Во-первых, процесс интеграции России в мировое экономическое сообщество побуждает ее соблюдать международные стандарты. Прежде всего это относится к международным требованиям унификации национальных стандартов финансовой отчетности, аудита и государственного финансового контроля. Во-вторых, необходимость совершенствования методик обусловлена развитием законодательства РФ и государственного финансового контроля, накоплением опыта контрольной работы и практики применения утвержденных стандартов.
Два года назад на совещании у Председателя Счетной палаты РФ было принято решение по формированию на основе утвержденных стандартов единой системы взаимоувязанных между собой стандартов, регламентирующих все направления и виды деятельности Счетной палаты РФ. Итогом стандартизации должны стать установленные федеральным законом единые правила, нормы, характеристики финансового контроля на всех его этапах и уровнях единой бюджетной системы РФ.
Законодательное оформление системы национальных стандартов имеет особое значение: правовое обеспечение методологической и методической работы придаст строгую легитимность системному подходу к стандартизации контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности в РФ. Каждая группа стандартов финансового контроля должна иметь четко очерченные, причем на законодательном уровне, рамки.
Оформленные в законодательном порядке требования стандартизации финансового контроля станут одним из проявлений организационно-распорядительных методов управления финансовыми потоками, важнейшим средством совершенствования финансового контроля в РФ. В основу стандартизации финансового контроля должны быть положены результаты научных исследований в области теории финансового контроля, а также практический опыт по применению международных стандартов финансовой отчетности, международных стандартов аудита, ревизионных и других стандартов ИНТОСАИ. Созданная на этой основе система позволит различным органам финансового контроля более тесно взаимодействовать между собой при организации и проведении контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий (включая проведение совместных мероприятий), согласовывать цели и задачи контроля, средства и методы их достижения.
— Николай Сергеевич, а какова ситуация с принятием проекта закона о государственном финансовом контроле?
— Что касается закона о государственном финансовом контроле, то он, как отметил С. В. Степашин в одном из своих выступлений, «набил оскомину», но от этого не стал менее актуальным. В условиях дефицитного бюджета четкое разграничение полномочий органов внешнего и внутреннего контроля имело бы вполне конкретный социально-экономический эффект за счет исключения дублирующих проверок, повышения качества контрольных мероприятий, снижения административного давления на реальный сектор экономики.
В конце прошлого года Генеральная ассамблея ООН должна была рассмотреть вопрос о придании Лимской декларации руководящих принципов контроля статуса международно-правового документа. Будем надеяться, что принятие данного документа снимет все вопросы, касающиеся принципов организации внутреннего и внешнего государственного контроля. Одновременно подготовлен проект Федерального закона «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации». Этот документ поможет обеспечить единые стандарты защищенности средств государственного бюджета и собственности по всей территории страны и на всех уровнях. Я повторюсь: мы не призываем создавать какую-то административную вертикаль в контрольной сфере, но нам абсолютно необходимо обеспечить единство в правовом статусе, полномочиях и профессиональном уровне контрольно-счетных органов в субъектах Федерации, а также на местах.
— В ряде стран все контрольно-счетные органы действуют на основании единого плана, утвержденного главой государства. Это исключает дублирование проверок. У нас же каждое контролирующее ведомство имеет свой план контрольных мероприятий. Почему бы нам не перенять этот опыт?
— Что можно ответить на этот вопрос… Еще в 2007 году было одобрено решение о необходимости перехода к новой модели организации контрольного процесса в стране, а именно о работе по формированию единого для всех контрольных органов ежегодного сводного плана проверок. Была даже начата работа по формированию сводного плана контрольных мероприятий федеральных органов исполнительной власти, обладающих контрольно-надзорными функциями. Обязанности по формированию такого плана было предложено возложить на органы прокуратуры. Однако до сих пор такого плана нет.
В решении данного вопроса продвинулись некоторые региональные контрольно-счетные органы. В Волгоградской области, не дожидаясь принятия закона на федеральном уровне, приняли Закон «О финансовом контроле на территории Волгоградской области». В соответствии с этим законом органы финансового контроля исполнительных органов власти области при разработке годовых и квартальных планов работы во избежание дублирования контрольных мероприятий согласовывают их с комитетом бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области. Утвержденные планы проверок органами финансового контроля представляются до начала финансового года в Контрольно-счетную палату для координации контрольных мероприятий и составления сводного плана проведения проверок на соответствующий год, который затем доводится до органов финансового контроля. В свою очередь органы финансового контроля информируют Контрольно-счетную палату области о выполнении годовых планов проверок.
— У нас много дублирующих структур, контролирующих и надзирающих организаций. Но, как говорится, у семи нянек дитя без глазу. Как вы считаете, какой должна быть в идеале система финансового надзора?
— Частично вы уже сами ответили на вопрос. Отсутствие дублирования функций в контрольных и надзирающих структурах — первый шаг к идеальной системе финансового надзора. Должно быть ясное понимание того, что органы финансового надзора имеют общую цель: соблюдение баланса частного и публичного интересов. Там, где есть законный государственный интерес, государство может и обязано его защищать. Вопрос в том, чтобы не нарушить весьма тонкую границу. Для этого недостаточно определить область публичного интереса. Важно, чтобы были определены его защитники. Ведь проблема в чем: цель одна, а защитники действуют, как герои знаменитой басни И. А. Крылова про лебедя, рака и щуку. А в идеальной системе не могут существовать противоречия между ее элементами. При этом взаимодействие должно исключать взаимозависимость. Ведь принцип талиона не может быть принципом финансового надзора и принципом правового государства.
Идеальная правовая основа — основа идеальной системы финансового контроля. Уверен, что ее достижение предполагает взаимодействие всех заинтересованных в этом процессе публичных (государственных и муниципальных) институтов. Возникает вопрос: насколько далеко мы находимся от такой идеальной системы финконтроля? Разумеется, мы уже не в начале пути, но и пройти до достижения идеала нам предстоит еще немало. И помнить: ничто так не компрометирует идеалы, как реальность.
Материал подготовила Ольга Горшенина, журнал "Бюджет", февраль 2010 г.