Минфин России подготовил проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Он активно обсуждается в СМИ, в научных кругах, вызвав неоднозначную реакцию. И это неслучайно. Некоторые положения проекта Программы, например, раздела 9 «Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля» носят противоречивый характер.
Валерий Анатольевич АРТАМОНОВ, доцент кафедры «Финансовый контроль» Финансовой академии при Правительстве РФ

Система, которой нет

Название раздела 9 проекта Программы «Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля» ясно говорит о том, чему он посвящен. Цель данного раздела авторы проекта определили как «комплексное реформирование системы государственного и муниципального финансового контроля…» Однако надо отметить некоторую дискуссионность данной цели, поскольку сегодня ставится под сомнение само существование системы государственного и муниципального финансового контроля в России. В частности, такое мнение высказывает заведующий кафедрой финансового права ГУ-ВШЭ профессор А. Н. Козырин. Он отмечает: «…Различных органов, имеющих контрольные полномочия в различных сферах, много, но системы, в которой был бы один главный орган, а компетенция других была бы четко разграничена, нет. В настоящее время на лидирующую роль среди органов финансового контроля претендуют Счетная палата РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, однако ни один из этих органов не осуществляет (и не вправе осуществлять) руководства иными органами, осуществляющими финансовый контроль».
За необходимость создания в стране такой системы выступает и Председатель Счетной палаты РФ С. В. Степашин. В своем интервью он согласился с корреспондентом Российской газеты в том, что «мировой кризис застал ведущие экономики мира врасплох…», в том числе из-за «недостаточности государственного финансового контроля», указав, что «…тем важнее для нас качественное управление бюджетными ресурсами... Именно для этого стране нужна единая система государственного финансового контроля».
Что есть «система»? Это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, структурно организованных так, чтобы система могла работать. Каждой системе присущи цели, принципы организации, основы управления, формы и методы функционирования. Действительно, в разделе 9 предложены решения по ряду проблем, сдерживающих формирование целостной системы государственного и муниципального финансового контроля в России. Так, внесены предложения, хотя и спорные, по исключению взаимодублирования задач органов госфинконтроля за счет более четкого разграничения функций. Актуально предложение и по организации информационного взаимодействия: без обмена информацией согласованной работы не будет. Но, как отмечает А. Н. Козырин, система должна управляться, то есть необходим координирующий орган (даже при отсутствии у него властных полномочий). Однако предложений на этот счет в разделе 9 нет.
Не определена позиция и по поводу деления контроля на внешний и внутренний, которое осуществляется во всем мире на основании Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 году. Кроме того, в рамках единой системы все органы должны «играть по одним правилам» и, как отмечает Степашин, система должна опираться на единые стандарты защищенности средств государственного бюджета по всей территории страны и на единые критерии оценки эффективности бюджетных расходов.
Таким образом, из всего сказанного следует, что целью раздела 9 целесообразно определить создание такой системы в РФ и в связи с этим переименовать его, назвав «Формирование единой системы государственного и муниципального финансового контроля» — это было бы точнее и актуальнее. Если данный вопрос не разрешить сейчас, то и после принятия программы система государственного и муниципального финансового контроля в России будет по-прежнему пребывать в начальной стадии формирования.
Во-вторых, в перечень задач по созданию такой системы необходимо включить «образование межведомственного координационного совета по вопросам государственного финансового контроля». При отсутствии единой концепции государственного финансового контроля в России верные решения по принципам работы системы, по формам и методам контроля, в том числе делению его на внешний и внутренний, по общим подходам к стандартизации контроля и т. д. могут быть найдены посредством прямых контактов руководящих должностных лиц заинтересованных органов в рамках такого совета. На сегодняшний день подобные координационные советы созданы в Республике Татарстан, Нижегородской, Липецкой, Ленинградской областях, Мордовии и ряде других регионов. И надо сказать, что их деятельность дает свои результаты.

Что есть финансовый контроль?

Под понятием «государственный (муниципальный) финансовый контроль», данным в разделе 9, предлагается понимать «деятельность уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления по контролю за:

• обеспечением соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
• подтверждением достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;
• повышением экономичности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы РФ.

Включение в сферу деятельности уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления обязанности проверять соблюдение «…бюджетного законодательства РФ и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения» вызывает некоторое сомнение, ведь надзор за соблюдением правовых актов в бюджетной сфере осуществляет прокуратура. Логично, чтобы она и продолжала заниматься решением возложенных на нее задач, а ревизоры финансового контроля контролировали бюджетный учет и отчетность, законность совершаемых процедур и финансовых операций со средствами бюджета на предмет обеспечения целевого характера расходов и оценки их эффективности. Зачем менять сложившуюся систему, если она работает?

Формы финансового контроля

Вызывают определенные сомнения и предлагаемые в разделе 9 формы и методы государственного и муниципального финансового контроля. Надо сказать, что в годы перестройки мы начали заимствовать западные руководства по организации контроля. В результате в правовых актах появилась зарубежная терминология в области финансового контроля, что привело к появлению существенных различий в трактовке того или иного термина. Так, в ст. 265 «Формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами» Бюджетного кодекса РФ в качестве форм финансового контроля приведены: предварительный, текущий и последующий контроль. В то же время в ст. 82 «Общие положения о налоговом контроле» Налогового кодекса РФ указано, что налоговый контроль проводится посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, а также в других формах, предусмотренных НК РФ. Ст. 366 «Формы таможенного контроля» Таможенного кодекса РФ указывает, что формами таможенного контроля являются проверка документов и сведений; устный опрос; получение пояснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр товаров и транспортных средств; осмотр помещений и территорий; таможенная ревизия и т. д.
Но ведь и госфинконтроль, и налоговый, и таможенный контроль — все это виды государственного контроля. Думается, что в различных его видах формы контроля должны быть схожими, если не идентичными. Особо это актуально для бюджетного и налогового права, являющихся подотраслями финансового права.
А какие формы государственного и муниципального финансового контроля предлагает нам раздел 9? Это: аудит законности; аудит бюджетной отчетности; аудит эффективности; предварительный бюджетный контроль; последующий бюджетный контроль (надзор). Если оценивать их с логико-философских позиций, то ни одна из форм не отображает определение «государственный и муниципальный финансовый контроль» в совокупности его существенных признаков, указанных в определении, данном в разделе 9. То есть все эти формы контроля реально являются его видами. Причем основанием выделения первых трех видов выступает цель, а двух последних — время контроля.
Возникает вопрос: а что же следует считать формами финансового контроля? Заведующий кафедрой финансового права и бухгалтерского учета МГЮА Е. Ю. Грачева и многие ее коллеги указывают на то, что формами финансового контроля являются не что иное, как ревизия, обследование, наблюдение, проверка, анализ и т. д. Подобной точки зрения (с разными нюансами) придерживаются Н. А. Саттарова, Н. Д. Бровкина, Е. В. Бушмин и С. Г. Петракова.
Что касается методов финансового контроля, то в Положении о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденном приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н, определено, что проверка по существу может проводиться путем инспектирования, наблюдения, запроса, подтверждения, пересчета, аналитических процедур. Из этого следует, что инспектирование, наблюдение, запрос, подтверждение, пересчет, аналитические процедуры являются методами финансового контроля. Однако надо отметить, что в Положении приведены не все методы финансового контроля. В теории финансового контроля рассматривается значительно больший перечень методов, при этом они подразделяются на методы документального и фактического контроля.
Таким образом, все сказанное о формах, методах, видах государственного и муниципального финансового контроля необходимо учесть при доработке проекта Программы.

Правовое регулирование

Важными являются положения раздела 9 о реформе системы правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Решение этого вопроса, что называется, «перезрело». Еще в 2004 году Конституционный суд РФ (постановление от 17 июня 2004 г. № 12-П) отметил, что нормативное регулирование мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства (мер принуждения), не отличается необходимой конкретностью и непротиворечивостью.
Так, в преамбуле к Бюджетному кодексу РФ указано, что он определяет основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. При этом в ч. 2 ст. 1 БК РФ определено, что кодекс устанавливает… правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Но указанные положения не нашли четкого отражения в части IV кодекса «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Здесь закреплены лишь основания и виды ответственности, а правовые основы порядка и условий привлечения к ней остались без внимания, то есть «выпал» процессуальный аспект привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
По поводу вышеизложенного в разделе 9 указывается, что необходимо увязать все основания применения мер принуждения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения, уточнить перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, и установить административные наказания за все нарушения бюджетного законодательства. Действующий перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо сделать закрытым.
Данные меры, безусловно, важны, однако вопрос об определении правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности нарушителей бюджетного законодательства в части применения собственно бюджетно-правовых мер принуждения так и остается открытым.

Статус Счетной палаты РФ

В разделе 9 для Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов России в рамках предлагаемой системы контроля определены конкретные полномочия: проведение трех видов бюджетного аудита (законности, бюджетной отчетности и эффективности). Причем под каждый вид аудита указаны и методы проведения. Тем самым статус Счетной палаты РФ по сути оказался приравненным к статусу главных администраторов бюджетных средств, которых предложено тоже наделить полномочиями проведения аудита законности, аудита бюджетной отчетности и аудита эффективности.
Возникает вопрос: как это стыкуется с положением ч. 5 ст. 101 Конституции РФ, где говорится, что Счетная палата РФ является единственным конституционным органом государственного финансового контроля и функционирует на основании Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», который в свою очередь предоставляет Счетной палате РФ очень широкие полномочия? Кстати, нормы этого закона основаны на положениях уже упоминавшейся Лимской декларации руководящих принципов контроля ИНТОСАИ и согласованы с ними. Да и сама Счетная палата РФ является активным членом ИНТОСАИ, представляет российский госфинконтроль в отношениях с контрольными органами других стран. Ограничивая ее полномочия, не создадим ли мы тут новые проблемы?
В заключение следует отметить, что озвученные в статье проблемы — далеко не весь перечень вопросов, которые требуют более глубокого изучения в целях принятия научно-обоснованных решений при доработке проекта Программы.

Журнал "Бюджет", апрель 2010 г.