Единая региональная система внешнего финансового контроля: цели и задачи

Проблемы формирования региональной системы внешнего финансового контроля сегодня активно обсуждаются во всех субъектах РФ. О том, как данный вопрос решается в Ульяновской области, нам рассказал председатель Счетной палаты региона Игорь Игоревич ЕГОРОВ.

— Игорь Игоревич, сегодня много говорится о создании единой региональной системы внешнего финансового контроля. Что делается в этом направлении в Ульяновской области?
— Ульяновская область — это один из регионов, где сформирована достаточно стройная целостная система внешнего финансового контроля (см. табл. 1), которая в настоящее время включает в себя: Счетную палату Ульяновской области и Контрольно-счетные органы городских и районных Советов депутатов (далее — муниципальные контрольно-счетные органы (МКСО)). Численность сотрудников органов внешнего финансового контроля сегодня составляет 55 человек. По итогам 2009 года ими выявлено финансовых нарушений на сумму более 700 миллионов рублей — это один из лучших показателей в Приволжском федеральном округе.

Таблица 1. Развитие системы внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях Ульяновской области

Показатели	На 1 января 2009 г.	На 1 апреля 2010 г.
Действующие муниципальные контрольно-счетные органы	22 МКСО (92 % всех муниципальных районов и городских округов)	24 МКСО (100 % всех муниципальных районов и городских округов)
Численность сотрудников муниципальных контрольно-счетных органов	45	40
Передали функции внешнего финансового контроля	47 поселений (33 % всех поселений области)	143 поселения (100 % всех поселений области)

Ключевой задачей нашей работы мы определили формирование единой системы государственного и муниципального внешнего (парламентского) финансового контроля в Ульяновской области. Да, единой вертикали между региональным и муниципальными контрольно-счетными органами сегодня де-юре не выстроить, но мы стараемся сделать это де-факто. Важным инструментом в этой работе для нас является созданный в 2007 году Областной совет органов внешнего финансового контроля.

— Если говорить о целостности региональной системы внешнего финансового контроля, то чем она определяется?
— Целостность системы, на наш взгляд, определяется, во-первых, унифицированными методологическими подходами, внедрением единых ревизионных стандартов, методик проведения контрольных мероприятий, классификацией выявленных нарушений. Во-вторых, выстраиванием единой системы повышения квалификации сотрудников МКСО. На совещаниях областного Совета органов внешнего финансового контроля регулярно и подробно анализируются результаты внешней проверки отчетов об исполнении бюджетов за предыдущий год, материалы внешней проверки проектов муниципальных бюджетов на предстоящий финансовый год. Это позволяет сотрудникам контрольно-счетных органов обмениваться накопленным опытом, оперативно обсуждать возникающие проблемы и совместно искать пути их решения.
На наш взгляд, очень полезны не только встречи в рамках областных советов, но и общение руководителей контрольно-счетных органов (КСО) различных регионов. В мае текущего года в Ульяновской области состоялся межрегиональный круглый стол на тему «Развитие муниципального внешнего финансового контроля». Участие в нем приняли ответственный секретарь Ассоциации контрольно-счетных органов России (далее — АКСОР) Н. С. Столяров, более 50 руководителей региональных и муниципальных КСО из восьми регионов Поволжья. Это мероприятие мы подготовили и провели при активном участии Счетной палаты республики Татарстан (председатель А. И. Демидов). В ходе круглого стола было решено проводить подобные мероприятия регулярно. Надеемся и на расширение круга участников.
С целью повышения квалификации муниципальных ревизоров Счетная палата совместно с Минфином области в 2009 году организовала двухнедельные курсы повышения квалификации работников органов финансового контроля на базе Ульяновского государственного университета. Также в октябре минувшего года в области был проведен двухдневный научно-консультационный семинар «Актуальные проблемы аудита эффективности использования бюджетных средств» с участием доктора экономических наук, сотрудника Счетной палаты РФ А. Н. Саунина.
В целом ряде российских регионов накоплен интересный опыт организации стажировок вновь назначенных руководителей муниципальных КСО в региональных контрольно-счетных палатах. Подобная стажировка, которая обычно длится от двух до пяти дней, позволяет вновь назначенным руководителям получить большой объем информации о практической работе регионального контрольного органа, ознакомиться с технологией планирования контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, методиками их проведения и т. д.
В-третьих, целостность системы определяется использованием единых подходов и методов при взаимодействии с органами исполнительной власти. Речь идет в том числе и об организации профилактической работы. Счетная палата совместно с правительством Ульяновской области по итогам наиболее значимых контрольных мероприятий проводит отраслевые совещания, на которых подробно рассматриваются выявленные типовые нарушения. Нередко такие рабочие совещания проходят с участием губернатора, председателя правительства области С. И. Морозова. Наша задача — организовать такую же системную работу и с участием муниципальных КСО.

— Начиная с прошлого года в Ульяновской области впервые в России для оценки деятельности муниципальных КСО используется рейтинг. Как рассчитывается этот рейтинг и что он дает?
— Да, мы ежеквартально рассчитываем сводный рейтинг МКСО, который формируется на основе семи расчетных коэффициентов, оценивающих эффективность, результативность, интенсивность и действенность работы МКСО. Так, коэффициент экономической эффективности (количественный) представляется как соотношение объема средств, восстановленных в бюджеты, к общей численности сотрудников контрольно-счетного органа. Результативность определяется на основе коэффициента выявляемости (суммарный) — отношение суммы выявленных нарушений к общему объему проверенных средств, коэффициента выявляемости (количественный) — это отношение объема выявленных финансовых нарушений к общей численности сотрудников анализируемого органа. Коэффициент возвратности — соотношение объема восстановленных в бюджет средств, израсходованных с нарушениями, и общего объема финансовых нарушений. Интенсивность рассчитывается на основе коэффициента персональной нагрузки (количественный) — соотношение количества проверенных объектов и численности анализируемого органа — и коэффициента персональной нагрузки (суммарный) — соотношение объема проверяемых средств за период времени и численности анализируемого органа. Действенность определяется с помощью коэффициента степени охвата контролем (суммарный) — отношение объема расходов, охваченных проверкой, к объему бюджета по расходам. При выбранной нами методике эффективно работающий контрольно-счетный орган муниципального района вполне может опередить контрольно-счетные органы крупных городов.
На наш взгляд, применение коэффициента выявляемости дает возможность объективно оценить уровень работы контрольно-счетного органа. Например, в нашем регионе значение суммарного коэффициента выявляемости в большинстве муниципальных КСО по итогам 2009 года находилось в диапазоне от 5 до 15 процентов. Естественно, что деятельность тех немногих КСО, у которых значение этого показателя значительно ниже, менее 1 процента, скажем так, вызывает большие вопросы. Анализ показывает, что руководителям данных органов финансового контроля не достает или профессионализма, или принципиальности. И то и другое — повод задуматься о смене руководителя органа внешнего финансового контроля.

— Как вы сегодня в целом оцениваете уровень развития муниципального внешнего финансового контроля в вашем регионе?
— Мы сегодня исходим из того, что в каждом городе и каждом муниципальном районе должен быть создан орган внешнего финансового контроля. Это вполне конкретная и вполне решаемая управленческая задача. И нам ее удалось решить. По данным Комиссии по муниципальному финансовому контролю АКСОР, в настоящее время только в шести из 81 региона России органы внешнего финансового контроля созданы во всех муниципальных районах и городских округах. Между тем без собственных органов финансового контроля городские и районные органы представительной власти не в состоянии наладить эффективный контроль за деятельностью органов исполнительной власти, то есть реализовать одну из важнейших своих функций. Путь создания органа внешнего финансового контроля в каждом городе и муниципальном районе долгий, трудоемкий, хлопотный. Но он, на наш взгляд, стратегически верный.
Наша задача на сегодняшнем этапе — иметь в каждом муниципальном районе профессионально подготовленных контролеров. Муниципальные КСО должны обеспечивать внешнюю проверку исполнения бюджетов, экспертизу проектов бюджетов и проведение контрольных мероприятий. При планировании контрольных мероприятий на уровне муниципалитетов мы исходим из того, что их количество в расчете на одного ревизора составляет не менее восьми в год. В 2009 году муниципальные контрольно-счетные органы Ульяновской области вскрыли финансовых нарушений в три раза больше, чем региональная Счетная палата. И это несмотря на то, что сама Счетная палата Ульяновской области удвоила этот показатель в сравнении с 2008 годом (см. рис. 1) .
Отдельно хочется сказать о проведении внешней проверки отчетов об исполнении бюджетов муниципальных образований. Сегодня в субъектах Федерации существуют различные подходы к обеспечению требований Бюджетного кодекса о внешней проверке отчетов об исполнении бюджетов. В ряде регионов внешнюю проверку исполнения бюджетов муниципальных образований, в том числе и поселений, берет на себя региональная счетная палата. Для этого, как правило, создается отдел, который специализируется на проверке муниципальных образований. Отдел в апреле проводит внешнюю проверку отчетов об исполнении бюджетов за прошлый год. Такой подход сегодня позволяет обеспечить выполнение требований Бюджетного кодекса, но мы выбрали принципиально иной путь. В этом году в Ульяновской области проведена внешняя проверка отчетов об исполнении бюджетов всех 167 муниципальных образований региона силами муниципальных контрольно-счетных органов.

— Каковы основные проблемы, связанные с развитием муниципального внешнего финансового контроля?
— В работе муниципальных КСО остается очень много проблем, которые  наверняка характерны не только для нашего региона. Прежде всего это несовершенство правового регулирования деятельности муниципальных контрольных органов. Для решения проблемы необходимо скорейшее принятие федерального законодательного акта об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов в РФ, в котором в том числе был бы определен и статус муниципальных органов внешнего финансового контроля. Работа над проектом этого закона завершается.
Комиссия по муниципальному финансовому контролю АКСОР (ее возглавляет председатель контрольно-счетной палаты Волгоградской области И. А. Дьяченко) предложила проект типового положения о контрольно-счетной палате муниципального образования. Думаю, такое типовое положение является очень нужным документом, который будет способствовать ускорению процесса создания новых контрольно-счетных органов в городских округах и муниципальных районах.
Еще одна проблема — малочисленность и кадровая слабость муниципальных контрольно-счетных органов. Из 24 муниципальных образований Ульяновской области 16 имеет по одному освобожденному ревизору. Сегодня нет нормативов численности МКСО, которые были бы прописаны в нормативных актах или рекомендательных документах. Как следствие, численность сотрудников муниципальных КСО несопоставима даже в различных областных центрах. Приведу пример: в Воронеже численность контрольно-счетного органа около 40 человек, в Ульяновске — семь. Сегодня озвучиваются два возможных варианта расчета норматива численности сотрудников муниципального КСО: пропорционально численности населения муниципалитета (на мой взгляд, подход достаточно разумный) или в зависимости от объема собственных доходов бюджета муниципального образования.
Следующая проблема — острый дефицит методических материалов для муниципальных контролеров. Мы пытаемся изменить ситуацию и внесли скромный вклад в решение этой проблемы, выпустив справочник «200 типовых нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий в муниципальных образованиях». Данное издание подготовлено на основе анализа отчетов о контрольных мероприятиях, проведенных за последние три года контрольно-счетными органами Волгоградской, Саратовской, Ульяновской областей и Республики Татарстан в муниципальных образованиях. Аналитический отдел Счетной палаты Ульяновской области регулярно делает обзоры методических материалов региональных и муниципальных контрольно-счетных органов других субъектов Федерации. Все эти материалы в электронном виде на CD-дисках передаются руководителям муниципальных КСО на заседаниях областного Совета органов внешнего финансового контроля.
Не могу не сказать и о низком уровне оплаты труда сотрудников МКСО. Не дело, когда в целом ряде регионов руководители муниципальных КСО получают сегодня всего лишь 13–14 тысяч рублей в месяц. Это в несколько раз меньше зарплаты тех финансистов и бухгалтеров, которых они проверяют. Для решения этого вопроса целесообразно повысить статус руководителя МКСО. Далеко не во всех регионах законодательным актом руководители муниципального органа внешнего финансового контроля отнесены к высшей группе должностей муниципальной службы. Несомненно, этот статус им необходим.
В целом ряде муниципальных районов руководители КСО не имеют возможности напрямую регулярно общаться с главами исполнительных органов власти. Подобные рабочие контакты, как показывает практика, необходимы. В этом году губернатор Ульяновской области рекомендовал главам городов и муниципальных районов регулярно включать такие рабочие встречи в свой рабочий график.
Недостаточна гласность в работе органов внешнего финансового контроля. С 2009 года ситуация в Ульяновской области изменилась в лучшую сторону. Практически все муниципальные контрольно-счетные органы стали размещать информацию о результатах проверок в районных газетах и на сайтах муниципальных образований. Наша Счетная палата отслеживает это. В ежеквартальном отчете, который готовит МКСО, есть соответствующие пункты.
Ключевая проблема для многих КСО — недостаточно жесткий контроль  исполнения предписаний по исправлению выявленных ревизорами финансовых нарушений. Излишняя мягкость административных взысканий по отношению к лицам, виновным в финансовых нарушениях, снижает результативность контроля. Нередко виновные в финансовых нарушениях, в том числе в подписании «липовых» актов сдачи-приемки выполненных работ, отделываются лишь замечанием.
Еще одна проблема — дублирование проверок органами внутреннего и внешнего финансового контроля на уровне муниципалитетов. Это снижает эффективность всей региональной системы финансового контроля. Тесное взаимодействие областных и муниципальных органов внутреннего и внешнего финансового контроля помогает избегать дублирования. Часто говорится о том, что многочисленным проверкам контрольных и надзорных органов подвергаются предприниматели. Однако финансовые службы бюджетных учреждений порою испытывают не меньший пресс контрольных органов. Не так давно нам пришлось столкнуться с ситуацией, когда одну из районных больниц различные федеральные, областные и муниципальные контрольные и надзорные органы проверяли 18 раз за два года! При этом в иных бюджетных учреждениях и МУПах комплексные финансовые проверки не проводятся на протяжении очень долгого времени. Чтобы не допускать таких ситуаций у нас на региональном уровне Счетная палата и Департамент финансово-бюджетного контроля областного Минфина согласовывают свои годовые планы проверок. В этом году мы планируем добиться подобного согласования и на уровне всех городов и муниципальных районов области.