Борис Александрович КУШНИН, заместитель генерального директора по проектам ООО «Центр экономических проектов»
Услуги и функции
Во-первых, в Бюджетном кодексе появилась новая правовая и экономическая категория — государственная (муниципальная) функция, обозначенная как прерогатива для казенных учреждений. Это означает, что теперь у учреждения нет почвы для опасений, что если оно не предоставляет никаких услуг, то финансирования не будет. Исполнение функций казенными учреждениями будет осуществляться исключительно на основе бюджетной сметы, что как раз и подчеркивает особый правовой режим данной деятельности, у которой фактически отсутствуют объективные рыночные измерители результативности.Во-вторых, органам власти и управления теперь необходимо провести масштабную работу по разделению государственных (муниципальных) услуг и государственных (муниципальных) функций, сформировать соответствующие реестры и юридически их оформить. Результат данной работы будет иметь важное правовое значение для формирования новой сети учреждений, четкого разделения поставщиков услуг на казенные, бюджетные и автономные учреждения.
В третьих, думается, что пора прекратить споры относительно соотношения и правового сосуществования стандартов качества (требований к качеству) оказания услуг и административных регламентов исполнения государственных (муниципальных) функций, что имеет важное прикладное значение. Формула здесь такова: «услуга — стандарт», «функция — регламент».
При реализации вышеописанных нововведений могут возникнуть определенные трудности, так как в плане разграничения услуг и функций Закон № 83-ФЗ не определил четких критериев. Категория государственной (муниципальной) функции не получила должной правовой оценки на уровне Бюджетного кодекса. Введя понятие в оборот, законодатель определения функции не предложил. Но это не значит, что с данным инструментом нельзя работать, наоборот, необходимо искать критерии выделения функций из общего массива полномочий экспертным путем. Вот некоторые объективные точки для ориентира поиска функции: исключительный характер деятельности, закрепленной за органами власти и управления; как правило, исполнение функций обусловлено публично-правовыми особенностями деятельности и не предполагает заявительного характера. Исполнение функции нельзя передать, что называется, на «аутсорсинг» и померить ее результат каким-либо измеримыми показателями. Сфера исполнения функций — это сфера административной регламентации и не более того.
Казенные, автономные или бюджетные
Данные факторы могут служить и некоторой основой для принятия решений относительно создания казенных учреждений как основных носителей и исполнителей государственных и муниципальных функций. Ведь здесь важно определиться, как и на основании чего принимать решение о целесообразности создания казенного учреждения? Какие учреждения вообще могут быть казенными? А субъектам Федерации и муниципалитетам предстоит решить эту задачу в самое ближайшее время: до 1 декабря 2010 года необходимо сформировать и нормативно утвердить исчерпывающий перечень учреждений каждого типа. В данном случае следует четко понимать, что первый обязательный шаг — именно поиск объективных критериев и одним из таких критериев, безусловно, может и должен являться критерий отнесения деятельности того или иного учреждения к категории «функция». Например, это может быть исполнение учреждением по переданным полномочиям публичных обязательств органов государственной власти и местного самоуправления.Еще один такой критерий — уровень доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, то есть степень способности государственного (муниципального) учреждения зарабатывать, тем самым предоставляя себе возможность самостоятельно вести финансово-хозяйственную деятельность, поддерживать необходимый уровень финансовой свободы, грамотно и эффективно решать управленческие задачи. Это важное условие для формирования и ведения плана финансово-хозяйственной деятельности автономных учреждений и бюджетных учреждений нового типа, когда становится важным не только наличие планирования расходов и выплат, но и наличие гарантированных доходных источников. Отсюда вывод: нужно анализировать и категории потребителей, способных обеспечить этот самый гарантированный доход, оценивать их уровень платежеспособности и востребованность тех или иных услуг. Очевидно, что чем более потребитель способен оплачивать те или иные услуги, заинтересован в их качественном получении, чем более развит рынок этих услуг, тем больше потенциал для создания именно автономных учреждений и бюджетных учреждений нового типа в данной сфере.
Не менее важен и интересен вопрос о том, какова будет судьба автономных учреждений, уже созданных в «иных сферах», прямо не оговоренных в федеральных законах? Здесь может быть такая рекомендация: чтобы убедиться, что сфера деятельности автономного учреждения действительно не относится ни к одной из тех, которые Закон № 83-ФЗ определил в качестве возможных для создания автономных учреждений, необходимо руководствоваться объективными критериями, а именно каждый раз стоит обращаться к Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности. Это документ, который точно подскажет отраслевую принадлежность того или иного вида деятельности и исключит возможные ошибки и неправильные выводы. Кроме того, сохранению автономного учреждения в прежнем статусе, безусловно, будет способствовать грамотное определение видов и направлений его деятельности, соответствие их разрешенным.
Конечно, сейчас до 1 января 2011 года, пока Закон № 83-ФЗ не вступил в силу в полном объеме, создание автономных учреждений в этих самых «иных сферах» возможно. Но единственное условие: в срок до 12 мая 2011 года (в течение одного года с момента официального опубликования Закона № 83-ФЗ) их необходимо либо реорганизовать, либо ликвидировать — такова правовая реальность. Тем автономным учреждениям, правовая судьба которых уже предрешена, можно посоветовать переходить в бюджетные учреждения нового типа, тем более что их правовой режим фактически максимально приближен к статусу действующих автономных учреждений. Единственное исключение: на бюджетные учреждения будут, конечно, в полном объеме распространяться требования Закона № 94-ФЗ, что обусловлено некой своеобразной «платой» за ту степень финансовой свободы, которую получат бюджетные учреждения нового типа.
Государственные (муниципальные) задания
В связи с принятием Закона № 83-ФЗ произошли существенные изменения и в практике формирования государственных и муниципальных заданий. Основная новация здесь в том, что теперь услуги могут предоставляться казенными учреждениями и без формирования соответствующих заданий, что должен и вправе решить сам учредитель, руководствуясь собственным усмотрением и управленческой целесообразностью. По отдельным элементам задания процедура его формирования несколько упрощена. Стоит отметить еще один принципиально важный момент: это исключение платных услуг в любом их виде из государственного (муниципального) задания и формирование самостоятельного управленческого учета по платной деятельности учреждений. Последнее представляется достаточно важным решением, поскольку устраняет, с одной стороны, неопределенность для потребителей услуг, а с другой стороны, четко ориентирует учредителя на формирование прозрачной модели финансирования услуг и корректной учетной политики затрат. А вот какой вариант правового регулирования предоставления платных услуг выбрать, зависит от конкретной ситуации в каждом конкретном случае: о каких платных услугах идет речь, сформирован ли рынок соответствующих услуг, кому поручить формирование тарифной политики — ответы на эти вопросы должен дать сам учредитель. В конечном счете порядок формирования и доведения заданий — по-прежнему прерогатива каждого соответствующего уровня власти и тут субъекты Федерации и муниципалитеты должны юридически определиться самостоятельно.Ну и, безусловно, важной гарантией самостоятельности бюджетных учреждений нового типа является исключение бюджетной сметы и упрощение учетных процедур и требований к отчетности; переход от использования бюджетных заявок к операциям с применением платежных поручений; уход от жестких процедур санкционирования расходов. Теперь акценты смещены в сторону перспективного планирования, появился новый инструмент управления — план финансово-хозяйственной деятельности, ориентирующий руководителя бюджетного учреждения именно на формирование плана деятельности на стадии, предшествующей собственно формированию и утверждению государственного (муниципального) задания. Руководитель получает возможность взвешивать доходную и расходную часть самостоятельно, обеспечивать сбалансированность финансовых показателей, вырабатывать решения более качественно и оптимально, не будучи связанным параметрами исполнения бюджетной сметы. Должен ли формат плана быть единым для бюджетных и автономных учреждений, определяет орган, осуществляющий полномочия учредителя соответствующих учреждений. Специальных ограничений здесь не предусмотрено. Однако в любом случае общие требования к формированию плана разрабатывает и утверждает Минфин России.
Как действовать учредителю в случае, если государственное (муниципальное) задание не исполняется учреждением? Тут все зависит от правового разрешения вопроса о том, является ли неисполнение задания предметом для применения каких-либо санкций к учреждению и его руководителю, или все же надо рассматривать данный факт как предмет для принятия управленческого решения. В пользу аргумента в защиту последней позиции говорят вновь введенные нормы в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»: «уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания». Данная норма фактически означает, что речь идет не об изъятии неэффективно потраченных средств, а о дальнейшей возможной корректировке объемов финансового обеспечения задания. Действительно, каким образом изъять средства, которые уже потрачены? Правовых механизмов этого на сегодняшний день просто не существует и, думается, что данный вопрос необходимо более четко урегулировать на законодательном уровне, так как со временем его актуальность и острота будут только возрастать.
Органам власти и управления также важно понимать, каким образом целесообразнее и грамотнее рассчитывать нормативы для финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, на основе какой информации и с применением каких методик. На сегодняшний день реальность такова, что некоторые субъекты Федерации и муниципалитеты пытаются использовать какие-либо типовые решения для моделирования стоимости предоставления государственных и муниципальных услуг и неизбежно сталкиваются с проблемой учета индивидуальных отраслевых особенностей, в том числе в различных социально-экономических условиях. Поэтому сегодня практика совершенно определенно задает направление, в котором необходимо двигаться: детально, глубоко и основательно разбираться в структуре затрат, учитывая отраслевые требования, в том числе отдельных услуг в рамках той или иной отрасли. Это в свою очередь позволит четко определить внутренние резервы для более оптимального и грамотного использования ресурсов и не просто рассчитывать затраты от фактически достигнутого уровня, а выходить на те же объективные нормативы финансирования, формируемые по понятным, прозрачным и четким правилам. Только таким образом мы сумеем преодолеть путь от нормативов индивидуальных к нормативам формульным, и притом отраслевым.
Например, норматив стоимости услуги профессионального образования рассчитывается совершенно по иным правилам чем, допустим, норматив стоимости предоставления услуги основного общего образования, дошкольного образования. Методы расчета здесь могут быть совершенно различными: от традиционных до предельно формализованных — все зависит от специфики той или иной услуги и ее, опять же, отраслевых особенностей. Правовых ограничений здесь нет, субъекты бюджетного планирования вправе действовать по своему усмотрению. В конце концов, «единый» норматив далеко не означает, что он «одинаковый» по величине финансовых затрат, это в первую очередь норматив, рассчитанный по понятной и прозрачной методике, по четким правилам.
Каждый волен определиться сам в вопросе: стараться применять типовые решения или же избегать их и действовать в отраслевых направлениях? Чем выше уровень управления, тем больше типовые решения применяются на практике, в то время как для муниципальных образований и субъектов Федерации, конечно, лучше двигаться в направлении учета территориальных и отраслевых особенностей. Ведь только в этом случае реально становится возможным выстроить полноценную экономику бюджетного сектора, а не выдавать желаемое за действительное.