В Ульяновской области решена одна из стратегических задач, стоящих перед всеми российскими регионами: создано единое контрольное и надзорное поле за соблюдением бюджетного законодательства. О том, как эта задача решалась, рассказывает директор департамента казначейства, бюджетного учета, отчетности и финансово-бюджетного контроля Министерства финансов Ульяновской области Рамиль Нариманович АВВЯСОВ

Рост финансовых нарушений, выявляемых Министерством финансов Ульяновской области, заставил задуматься об эффективности существующего ведомственного контроля. Проведенный в 2008 году Минфином области мониторинг действовавшей на тот момент системы государственного финансового контроля со стороны органов исполнительной власти выявил низкое качество организации внутреннего финансового контроля, а в отдельных случаях — отсутствие такового как со стороны главных распорядителей средств областного бюджета, так и со стороны органов местного самоуправления. Контрольные мероприятия, проведенные Минфином по «следам» ведомственного контроля, выявили многочисленные финансовые нарушения у получателей бюджетных средств, которые не нашли отражения в материалах проверок, организованных главными распорядителями средств областного бюджета. Здесь и необоснованно запланированные в бюджетных сметах средства, и   нецелевое и неправомерное использование бюджетных средств, и отвлечение средств на дебиторскую задолженность, и т. д. И это в преддверии финансового кризиса, когда уже наблюдалось сокращение собственных доходов бюджета! О результатах мониторинга и состоянии финансового контроля было доложено губернатору Ульяновской области, который и поручил Минфину области организовать эффективную систему внутреннего финансового контроля с максимально возможным охватом контролем бюджетных средств.
В результате активных мер, предпринятых Минфином области (разработка схем взаимодействия органов исполнительной власти и муниципальных образований по вопросам финансового контроля, утверждение Регламента взаимодействия исполнительных органов госвласти и муниципальных образований, подготовка и подписание соглашения о взаимодействии и сотрудничестве органов финансового контроля и т. д.), в кратчайшие сроки была сформирована целостная система внутреннего и внешнего финансового контроля как государственного, так и муниципального. Новая система предусматривает:

• организацию финансового контроля с исключением дублирования деятельности контрольных органов;
• предупреждение финансовых нарушений;
• выявление резервов улучшения финансовой деятельности;
• принятие мер по улучшению деятельности объектов контроля;
• оказание методической помощи по организации и осуществлению контроля в бюджетно-финансовой сфере;
• применение единых методов и подходов к организации и проведению контрольных мероприятий;
• обеспечение взаимосвязи между органами контроля;
• создание единого информационного центра для сбора и обобщения информации о результатах контрольных мероприятий, а также формирование сводной информации для принятия соответствующих управленческих решений, в том числе и кадровых.
• На сегодняшний день государственный (муниципальный) внешний и внутренний финансовый контроль организован во всех 24 муниципальных районах и 12 органах государственной исполнительной власти, имеющих подведомственную сеть и обеспечивающих финансовыми средствами органы местного самоуправления по делегированным полномочиям. В целях оптимизации и минимизации затрат на содержание органов муниципального контроля и наиболее полной их загрузки полномочия по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля главы всех 143 поселений передали на районный уровень. Аналогичные полномочия делегированы и в сфере парламентского контроля в муниципальных образованиях.

Новые инструменты системы внутреннего контроля

Сводный План контрольно-ревизионной работы
Комплексом мер, предпринятых для формирования целостной системы внутреннего контроля, было предусмотрено формирование Сводного плана контрольно-ревизионной работы главных распорядителей средств областного бюджета и регионального Минфина, который утверждает губернатор, председатель правительства Ульяновской области. Данный план формируется таким образом, чтобы исключить дублирование в деятельности органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Кроме того, план предусматривает возможность организации сов­местных контрольных мероприятий Минфина области с главными распорядителями средств областного бюджета, региональной Счетной палатой и органами муниципального финансового контроля по предварительному согласованию. Органам внешнего и внутреннего муниципального финансового контроля также рекомендовано согласовывать планы контрольных мероприятий. Данный механизм влияет на результативность финансового контроля, позволяет исключить сокрытие финансовых нарушений, выявляемых органами контроля, а также обеспечивает обмен опытом специалистов разных ведомств в ходе проведения  сов­местных контрольных мероприятий.
Следует признать, что важным фактором при формировании плана контрольно-ревизионной деятельности является наличие автоматизированной системы исполнения бюджета (АЦК «Финансы»), внедренной в 2005 году в рамках реализации программы реформирования региональных и муниципальных финансов. Данная программа позволяет формировать различные формы отчетов, которые помогают определить объекты контроля, причем не только последующего, но и текущего. До конца 2010 года планируется создать и внедрить единую автоматизированную систему финансового контроля (для главных распорядителей средств областного бюджета и муниципальных образований), что позволит иметь единое информационное пространство, оперативную отчетность по различным параметрам, включая такой, как результативность принятых мер по устранению нарушений.  Контроль должен осуществляться не ради самого процесса контроля, а для выявления проблем при управлении региональными и муниципальными финансами в разрезе отраслей экономики и принятия управленческих решений.

Сводный отчет
В целях упорядочения системы отчетности Министерство финансов области  разработало и применяет единую для органов внутреннего финансового контроля форму отчета, которая также рекомендована органам муниципального финансового контроля. Данные отчеты представляются в Минфин области ежемесячно и служат основой для сводного отчета о результатах деятельности всех органов внутреннего контроля. В свою очередь на основе сводного отчета формируется аналитическая записка, которая направляется губернатору, председателю правительства Ульяновской области. Кроме того, по данным сводного отчета проводится анализ результативности деятельности органов контроля, с применением критериев оценки их деятельности.
В результате всех предпринятых мер в 2009 году охват внутренним финансовым контролем расходов консолидированного бюджета области составил 8,7 млрд руб., или 23 % от объема расходов консолидированного бюджета, тогда как в 2008 году этот показатель составлял всего 3,7 млрд руб. или 10 % объема консолидированного бюджета.
Результативность на приоритетном месте
«Перезагрузка» системы финансового контроля региона потребовала увеличения количества соответствующих специалистов на 77 %. Стоит подчеркнуть, что данный шаг не повлек за собой увеличение общей численности органов власти. Увеличение произошло в результате оптимизации органов государственной и муниципальной власти, то есть за счет перераспределения функций между специалистами внутри учреждений, исключение не свойственных для этих учреждений функций и введение соответствующих должностей по финансовому контролю. Данная мера обеспечила наибольший охват контролем бюджетных расходов по сравнению с предыдущими годами.
Важным моментом контрольного процесса является способность не только выявлять нарушения, но и принимать эффективные меры по их устранению. Из общего объема выявленных в 2009 году нарушений удалось устранить 33 %. Необходимо указать на то, что не по всем фактам нарушений действующего законодательства и нормативно-правовых актов сегодня принимаются действенные меры к нарушителям финансовой дисциплины. Без должной ответственности остаются такие нарушения, как:

• незачисление выручки от оказания платных услуг на единый счет бюджета;
• несвоевременное представление отчетов, связанных с исполнением бюджета;
• принятие бюджетных обязательств (заключение договоров) сверх утвержденных лимитов;
• несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;
• нарушение установленного порядка составления и утверждения бюджетной сметы бюджетного учреждения и др.

Для того чтобы определить слабые стороны при управлении бюджетными ресурсами, необходимо знать структуру нарушений. Структура нарушений, сформированная на основе данных последующего финансового контроля органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления за 2008 и 2009 годы, изображена на рисунке 1. Анализ контрольных мероприятий по последующему и предварительному контролю, проведенному Минфином области, позволяет сделать вывод о том, что при увеличении суммы выявленных в 2009 году нарушений по сравнению с 2008 годом доля нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств практически осталась неизменной, причем не­обоснованно запланированные расходы в сметах бюджетных учреждений являются основными в структуре нарушений. Для данного вида нарушений характерны такие, как, например, содержание имущественного комплекса, полномочия по содержанию которого принадлежат органам местного самоуправления или специализированным организациям, необоснованное завышение фонда оплаты труда, расходов на оплату коммунальных услуг и т. д. Особое внимание уделяется ситуации, связанной с имущественными комплексами, которые числятся на балансе бюджетных учреждений, но не участвуют в их основной деятельности и не приносят дополнительных доходов в бюджет, в том числе в виде арендных платежей. Их содержание ложится тяжелым бременем на бюджет.
Таким образом, структура и динамика финансовых нарушений говорит о необходимости организации масштабного предварительного контроля, принятия мер по обеспечению и изысканию дополнительных, скрытых резервов бюджета, а также обеспечению ответственности должностных лиц за некачественное управление бюджетными ресурсами. Считается, что легче занизить план по доходам, чем прилагать усилия к повышению доходной части бюджета. Именно поэтому правительство области приняло решение об организации в 2010 году предварительного финансового контроля (обоснованности планируемых расходов) и обязательном включении его в планы контрольно-ревизионной работы главных распорядителей средств областного бюджета и органов местного самоуправления. Данная форма контроля эффективна еще и тем, что она применяется как превентивная мера, направленная на предупреждение неэффективных, нерезультативных расходов, тогда как по результатам последующего контроля не всегда удается вернуть в бюджет неправомерно и неэффективно использованные средства, и они остаются безвозвратно потерянными для государства.
Но ограничиваться только предварительным и последующим контролем не следует. В условиях жесткой экономии бюджетных средств встает вопрос о применении текущего финансового контроля, позволяющего выявлять и предотвращать нарушения на стадии исполнения контрактов, договоров. Органы государственной исполнительной власти и органы местного самоуправления имеют ряд инструментов, одним из которых является контроль за расходами бюджета в режиме реального времени посредством доступа к автоматизированному центру контроля за исполнением бюджета. Данная форма контроля является, на наш взгляд, более эффективной, чем последующий контроль. Поэтому Министерство финансов области проводит выборочные контрольные мероприятия с выходом на объекты контроля при поступлении заявки на оплату расходов, вызывающих сомнения. Данная форма контроля позволяет предотвратить неправомерные расходы по принятым, но фактически не исполненным обязательствам ввиду некачественной или неполной поставки товара, неоказания услуги или несоблюдения объемов и сроков, указанных в накладных, актах приемки товара (услуги). Статистика данных контрольных мероприятий такова: из восьми проверок на стадии санкционирования расходов в двух выявлены нарушения.

Регламент
Основные этапы контрольных действий регламентированы ведомственными порядками органов исполнительной власти Ульяновской области по вопросам проведения проверок и ревизий. Данный порядок позволяет системно подходить к осуществлению процедур финансового контроля. За основу взят Административный регламент Минфина области по осуществлению финансового контроля, рекомендованный для применения органам государственного (муниципального) внутреннего финансового контроля. При формировании системы финансового контроля главным распорядителям средств областного бюджета и органам местного самоуправления оказана методологическая и практическая помощь с использованием уже имеющихся разработок, таких как;

• порядок организации и проведения контрольных мероприятий (ревизий, проверок);
• классификатор нарушений и недостатков;
• порядок передачи материалов проверок по фактам нецелевого использования бюджетных средств и по нарушениям в сфере государственных и муниципальных закупок;
• порядок рассмотрения и реализации материалов проверок (ревизий);
• методические рекомендации по взаимодействию органов внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.

Для обеспечения контроля за бюджетными расходами, направляемыми на капитальные вложения, включая финансирование различных строительно-монтажных работ, рекомендовано использовать соответствующие программные продукты, позволяющие выявлять отклонения от утвержденных норм в строительстве, а также обучать специалистов работе с программами.

Межведомственный Совет
Действенным механизмом реализации полномочий в сфере государственного и муниципального финансового контроля стал Межведомственный Совет по вопросам государственного и муниципального финансового контроля (далее — Совет), созданный при правительстве Ульяновской области. В его состав вошли представители федеральных служб, осуществляющих государственный надзор и контроль, органов исполнительной власти Ульяновской области, представители муниципальных образований, независимые аудиторы, депутаты и представители общественности. В рамках Совета создана экспертная группа для детальной проработки всех вопросов, поступающих на рассмотрение Совета.
Главной задачей Совета стала организация действенного контроля и надзора, ориентированного на использование функциональных возможностей представленных в Совете органов, через согласованные действия. Основная деятельность Совета была сосредоточена на принятии организационных и методических документов; на планировании и реализации совместных контрольных мероприятий в рамках заключенных соглашений; на обмене информацией, необходимой для реализации полномочий при осуществлении контрольной, надзорной и правоохранительной деятельности и т. д. Реализованные за истекший период возможности совместной реализации полномочий служб, осуществляющих контроль, позволили не только сократить дублирование в работе, но и расширить тематику проверок, наполнить их аналитическим содержанием. В рамках деятельности Совета сформирован классификатор нарушений, основанный на результатах практической деятельности с указанием видов нарушений и перечнем нарушенных нормативно-правовых актов в сфере финансов, бухгалтерского учета и управления государственным и муниципальным имуществом. 

Новации в контрольной сфере
В планах правительства Ульяновской области — консолидация усилий государственного, муниципального финансового контроля и независимого аудита. В июле текущего года губернатор региона подписал соглашение с Саморегулируемой организацией аудиторов Некоммерческим партнерством «Аудиторская Палата России» о сотрудничестве в сфере государственного контроля и аудита. Основная цель соглашения — выработка совместных усилий для достижения общей цели: обеспечения углубленного и расширенного контроля за качеством использования государственной и муниципальной собственности, выявления дополнительных резервов увеличения доходной части бюджета и недопущения неэффективного использования государственных и муниципальных ресурсов; а также недопущения преднамеренного банкротства и вывода активов из государственных и муниципальных унитарных предприятий. Кроме того, в рамках сотрудничества предусматривается возможность внедрения Международных стандартов финансовой отчетности на предприятиях Ульяновской области, а также организация обучающих семинаров с привлечением соответствующих специалистов.