Формула финансового успеха Липецка

В 2011 году в Липецке начался важнейший этап по разработке базовых норм, направленных на реализацию реформы бюджетного сектора. Одна из главных задач, которую сегодня ставят перед собой финансисты, — создание условий и механизмов, направленных на улучшение качества жизни горожан посредством предоставления качественных муниципальных услуг и обеспечение стабильной бюджетной политики города. О том, какие цели намечены и какие проблемы еще предстоит решить коллективу департамента финансов администрации Липецка в 2011–2013 годах, рассказывает председатель департамента Наталья Николаевна ФОМИНА.

Налоговая политика

В 2011 году экономическая ситуация в Липецке по сравнению с прошлым годом заметно улучшилась. Об этом говорят показатели социально-экономического развития города за I квартал 2011 года.

Общий объем городского бюджета по доходам на 2011 год запланирован в объеме 8,3 млрд руб., в том числе объем налоговых и неналоговых доходов составляет 5,1 млрд руб. За первые три месяца 2011 года в бюджет города мобилизовано налоговых и неналоговых доходов в объеме 1,4 млрд руб., что превысило аналогичные показатели прошлого года на 175 млн руб. или 15 %. Основной доходный источник в структуре налоговых доходов — налог на доходы физических лиц (более 48 %). Администрация города на регулярной основе принимает меры для повышения собираемости данного налога. Так, на протяжении ряда лет ведется работа по искоренению «конвертных» выплат заработной платы. Отлажена работа комиссий по контролю за размером заработной платы в организациях, расположенных на территории Липецка, и комиссии по недоимке. Благодаря этому ежегодно в бюджет города дополнительно привлекается порядка 20 млн руб. В 2011 году планируется завершить начатую в 2010 году полную инвентаризацию объектов недвижимости с целью их налогообложения.

Однако, несмотря на положительные результаты, при планировании и исполнении местных бюджетов перед органами местного самоуправления ежедневно встает масса нерешенных на федеральном уровне проблем. В первую очередь необходимо обеспечить долгосрочную сбалансированность и самостоятельность местных бюджетов прежде всего налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи местным бюджетам из вышестоящих бюджетов. Для этого, по нашему мнению, необходимо усовершенствовать порядок распределения налоговых полномочий между уровнями власти. Существующая в настоящее время централизация налоговых полномочий характеризуется не только преобладанием в налоговой системе (как в количественном, так и в суммарном отношении) федеральных налогов и сборов, но и несовершенством управления налогами на местном уровне.

Ограничена возможность муниципальных органов власти устанавливать элементы по закрепленным за ними Налоговым кодексом местным налогам. Более того, по местным налогам на федеральном уровне введены многочисленные льготы, в результате чего местные бюджеты теряют значительные финансовые ресурсы. В связи с этим считаем необходимым увеличить перечень местных налогов, а также существенно расширить полномочия местных органов власти по установлению обязательных элементов местных налогов, сократив в этой области полномочия федеральных органов. Одновременно с этим необходимо исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот по местным налогам, отменить уже существующие льготы или ввести компенсацию из федерального бюджета выпадающих сумм в случае предоставления Налоговым кодексом льгот по местным налогам.

Кроме этого, есть проблемы, которые на первый взгляд кажутся незначительными, но при этом существенно усложняют процесс наполнения доходной части бюджета. К примеру, из года в год увеличивается недоимка по налогам как с физических лиц, так и с организаций. Процесс взыскания налоговой задолженности с недоимщиков — юридических лиц практически отлажен. В случае образования задолженности налоговые органы приостанавливают операции по счетам в кредитных учреждениях, накладывают арест на имущество, принимают иные меры воздействия в соответствии с законодательством. А что касается взимания недоимки с физических лиц, то их немалое количество затрудняет адресную работу с каждым из должников. Так, при общем размере недоимки по налоговым платежам в бюджет Липецка по состоянию на 1 января 2011 года в сумме 135,5 млн руб., недоимка по физическим лицам составляет 120,7 млн руб., в том числе 106,0 млн руб. — с истекшим сроком исковой давности.

Из года в год растет задолженность по имущественным налогам. Но причины не в том, что налоговые органы недостаточно эффективно применяют меры принудительного взыскания налогов, а в том, что процедурные ограничения по срокам обращения в суд превращают значительную часть недоимки из текущей в безнадежную к взысканию. Таким образом, растет недоимка, невозможная к взысканию, и, следовательно, искусственно раздувается налоговый потенциал местного бюджета.

Тревожная ситуация складывается и с налогом на имущество физических лиц. Отсутствие эффективного федерального законодательства, стимулирующего регистрацию недвижимости физических лиц, приводит к массовому уклонению от налогообложения якобы незавершенных, а на деле давно эксплуатируемых объектов. Все это приводит к снижению налогооблагаемой базы и поступлений по налогу на имущество физических лиц. Пришло время разработать на федеральном уровне механизмы понуждения владельцев объектов недвижимого имущества к оформлению прав собственности на него. Одновременно с этим считаем, что введение на законодательной основе ежеквартальной отчетности налоговых агентов по налогу на доходы физических лиц позволило бы решить проблему по увеличению налоговой базы по данному налогу и соответственно по увеличению налоговых поступлений по основному доходному источнику городского бюджета.

Основные характеристики бюджета города

Бюджет города на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов сформирован с учетом стратегических целей развития Липецка и основных направлений бюджетной и налоговой политики по принципу «скользящей трехлетки». На 2011 год бюджет утвержден с дефицитом порядка 283 млн руб., на финансирование которого предусмотрено направить кредиты кредитных организаций, а также остатки бюджетных средств. На 2012 год запланирован бездефицитный бюджет, на 2013 год — с превышением доходов над расходами в объеме 300 млн руб., профицитом, который будет использован для снижения долговой нагрузки на городской бюджет. Объем условно-утверждаемых расходов на 2012–2013 годы составляет 3,2 % и 6,1 % соответственно.

Наряду с такими неизменными приоритетами, как обеспечение сбалансированности бюджетной системы и своевременное исполнение всех принятых расходных обязательств, перед администрацией города стоит задача не только сохранить, но и повысить достигнутые результаты экономического развития. Проект бюджета Липецка на 2011–2013 годы был вынесен на публичные слушания, результатом которых стало его одобрение. И, как справедливо было отмечено участниками слушаний, городской бюджет сохранил свою социальную направленность: приоритет вновь отдан таким сферам, как образование, здравоохранение, социальная поддержка населения. Так, более 6 млрд руб. (72,4 % от общего объема расходов) в 2011 году будет направлено на финансирование отраслей социально-культурной сферы. Из них наибольший удельный вес имеют расходы на образование (3,1 млрд руб.), социальную политику (1,5 млрд руб.), здравоохранение (1,3 млрд руб.) (см. рис. 1).

При формировании проекта бюджета города на 2011 год и плановый период в расходной части учтено повышение заработной платы работникам бюджетной сферы с 1 июня 2011 года на 6,5 %. С 2009 года в Липецке осуществлен переход на отраслевую систему оплаты труда работников муниципальных учреждений, которая позволяет обеспечить прямую связь между результатами работы и заработной платой и уйти от уравнительных подходов к формированию оплаты труда. При этом в городе разработаны и уже действуют такие меры стимулирования работников социально-культурной сферы, как доплаты молодым специалистам, гранты лучшим по профессии.

В контексте действующих в настоящее время принципов разграничения полномочий практически все инвестиционные расходы возложены на муниципалитеты. И несмотря на все еще ощутимые последствия кризиса, администрация города уделяет большое внимание инвестиционному развитию Липецка. В целом на бюджетные инвестиции в 2011 году планируется направить около 630 млн руб., что, конечно, значительно ниже докризисного уровня. Указанные средства предусмотрены в рамках реализации Адресной инвестиционной программы, а также программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда и водоснабжению частного сектора города. Более 270 млн руб. запланировано на жилищное строительство, реконструкцию и развитие коммунальной инфраструктуры города; 264 млн руб. предусмотрено на инвестиции в сфере образования, в том числе на строительство двух новых детских садов, ввод которых позволит несколько снизить численность очередников.

Вообще, развитию сети дошкольных учреждений в городе уделяется достаточно большое внимание. Департамент дошкольного образования совместно с финансистами города в текущем году решает такие задачи, как разработка нормативов для возможного финансирования частных детских садов, повышение оплаты труда педагогов муниципальных дошкольных учреждений путем увеличения фонда стимулирующих выплат. В наступившем году на 34 % увеличена норма расходов на питание детей в детских садах города. Не остался без внимания и такой актуальный вопрос, как развитие сети учреждений по внешкольной работе с детьми. Около 52 млн руб. будет направлено в 2011 году на строительство нового плавательного бассейна.

За счет средств городского бюджета в текущем году предусмотрено финансирование мероприятий 16 городских целевых и 14 ведомственных программ. В настоящее время мы прорабатываем вопрос о разработке аналитических программ ведомств, куда будут входить практически все расходы соответствующей отрасли. В 2011 году продолжится реализация комплекса мероприятий Городской программы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности города Липецк на 2010–2012 годы», которые направлены прежде всего на уменьшение объема используемых энергетических ресурсов при сохранении соответствующего полезного эффекта. В настоящее время ведется разработка порядка стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности в муниципальных учреждениях города, приняв который мы сможем повысить заинтересованность руководителей в проведении энергосберегающих мероприятий. Ведь сэкономленные в результате таких мероприятий средства останутся в учреждении и будут направлены на его развитие и стимулирование сотрудников.

Ежегодно в качестве приложения к бюджету Липецкий городской Совет депутатов утверждает Программу муниципальных гарантий и Программу муниципальных внутренних заимствований города. Необходимо отметить, что основное направление долговой политики города заключается в соответствии заимствований не только бюджетным потребностям, но и возможностям по гарантированному возврату этих средств в установленные сроки. По состоянию на 1 мая 2011 года объем муниципального долга составил 1,65 млрд руб., из которых 450 млн руб. — кредиты, полученные от кредитных организаций, 1,2 млрд руб. — муниципальная гарантия по кредитному договору между ОАО «Липецкая городская энергетическая компания» и Европейским банком реконструкции и развития. Полученные в рамках указанного кредитного договора средства направляются на модернизацию и реконструкцию инженерных сетей города, обеспечивающих предоставление горожанам услуг по водоснабжению, водоотведению, централизованному теплоснабжению и передаче электроэнергии.

Реформирование муниципальных финансов

Внедрение в бюджетный процесс Липецка методов бюджетирования, ориентированного на результат, обусловлено началом перехода от сметного финансирования бюджетных учреждений к финансированию услуг, оказываемых этими учреждениями на основе муниципальных заданий. Эта новация была введена Бюджетным кодексом с 1 января 2009 года. Учитывая необходимость проведения значительного объема подготовительной работы для перехода на новые принципы финансирования, в 2008 году по распоряжению главы города была создана рабочая группа, в состав которой вошли руководители экономических служб всех структурных подразделений администрации. В ходе деятельности рабочей группы был разработан и утвержден План реформирования муниципальных финансов, реализация мероприятий которого позволила начать внедрение в бюджетный процесс города новых инструментов составления и исполнения бюджета.

В 2009 году в отраслях социально-культурной сферы главные распорядители бюджетных средств разработали и утвердили перечни услуг, оказываемых подведомственной сетью, а также показатели качества их предоставления. Кроме этого были приняты нормативно-равовые акты, регламентирующие порядок формирования и финансового обеспечения муниципальных заданий для бюджетных и автономных учреждений. В 2010 году ГРБС впервые составили и довели до подведомственных учреждений муниципальные задания. Следует отметить, что работа по составлению перечней услуг, а впоследствии и муниципальных заданий осложнялась полным отсутствием каких-либо методических рекомендаций со стороны федеральных органов власти.

Первые муниципальные автономные учреждения начали работать с 1 января 2009 года путем изменения типа существующих бюджетных учреждений. В автономию «ушли» три городских парка, дворец культуры и зоопарк. На сегодняшний день на территории города функционирует шесть муниципальных автономных учреждений. Большая часть из них по-прежнему создана в сфере культуры, а одно учреждение — по работе с одаренными детьми — в сфере образования. В настоящее время стал очевидным тот факт, что, несмотря на все усилия со стороны администрации города автономия не стала популярной: руководители учреждений не готовы распоряжаться предоставленными им большими правами. Столкнулись мы и с опасениями, связанными с мифом о постепенном сокращении бюджетного финансирования автономных учреждений вплоть до полного его прекращения. При этом деятельность существующих автономных учреждений показывает положительные результаты. Полученная финансовая самостоятельность позволила сократить текучесть кадров, повысить заработную плату, увеличить доходы учреждений, расширить спектр дополнительных услуг.

Закон № 83-ФЗ

С принятием Федерального закона № 83-ФЗ перед нами встала новая задача: адаптация принятых ранее нормативно-правовых актов и наработанных механизмов бюджетирования к требованиям нового законодательства. В целях реализации на территории Липецка положений указанного закона в 2010 году разработан и утвержден План по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений города. Уже в 2010 году План начал воплощаться в жизнь: внесены изменения в ключевые муниципальные правовые акты города — Устав и Положение о бюджетном процессе, подготовлена нормативная база, регламентирующая порядок изменения типа муниципальных учреждений, принято Положение об отдельных вопросах правового регулирования бюджетных и казенных учреждений в переходный период. Кроме этого, в соответствии со ст. 31 Закона № 83-ФЗ до 1 декабря 2010 года издан нормативно-правовой акт, в котором определен перечень казенных учреждений. В перечень вошли следующие учреждения: МУ «Управление строительства г. Липецка», МУ «Управление по материально-техническому обеспечению и эксплуатации зданий администрации г. Липецка», МУ «Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних». В настоящее время рассматривается вопрос о переводе в статус казенных централизованных бухгалтерий и двух учреждений в сфере жилищно-коммунального хозяйства: МУ «Управление главного смотрителя г. Липецка» и МУ «Управление капитального ремонта».

Таким образом, из функционирующих в настоящее время 282 муниципальных учреждений только девять приобретут статус казенных и будут финансироваться по смете. Оставшиеся учреждения, за исключением автономных, станут бюджетными учреждениями нового типа, что, конечно, накладывает большую ответственность на их руководителей и учредителей. Для органов местного самоуправления Законом № 83-ФЗ установлен переходный период до 1 июля 2012 года, однако мы планируем уже с 1 января 2012 года осуществить переход и к новым типам учреждений, и к соответствующему порядку их финансового обеспечения.

Полномасштабное внедрение мер по повышению эффективности финансовой системы города в целом зависит от готовности каждого субъекта бюджетного планирования к реализации поставленных задач. Начиная с 2009 года департамент финансов администрации города проводит мониторинг качества управления финансами, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств Липецка. Оценке подвергается деятельность главных распорядителей по составлению и исполнению бюджета. В состав критериев входят индикаторы, позволяющие определить не только уровень планирования и эффективность расходования средств, но и способность главных распорядителей взаимодействовать с подведомственными учреждениями в условиях внедрения новых принципов финансирования. Мониторинг проводится в соответствии с утвержденным Порядком (постановление главы Липецка от 21 июля 2009 г. № 1715 «Об утверждении порядка распределения части бюджета вновь принимаемых обязательств при формировании проекта бюджета города Липецка»), а его результат — составление рейтинга главных распорядителей на основании набранного количества баллов и поощрение победителей. Такая форма анализа деятельности главных распорядителей бюджетных средств не только позволяет выявить достигнутые результаты и «проблемные места», она стимулирует главных распорядителей к повышению уровня и качества финансового менеджмента, привносит элементы конкуренции.

Сегодня в городе ведется активная реализация Городской целевой программы «Реформирование муниципальных финансов в городе Липецк на 2011 год» (далее — Программа), которая направлена на модернизацию бюджетной системы и повышение эффективности бюджетных расходов. Мероприятия Программы представляют собой комплекс задач, решение которых позволит нам не только обеспечивать долгосрочную сбалансированность бюджетной системы города, но и осуществить ее модернизацию. Наряду с мероприятиями по укреплению доходной базы бюджета города, совершенствованию системы управления муниципальным долгом, изменению правового положения муниципальных учреждений, повышению качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг в рамках Программы мы предус­мотрели ассигнования на оплату участия в семинарах и приобретение компьютерной техники для главных распорядителей бюджетных средств в целях осуществления качественного информационного взаимодействия всех участников бюджетного процесса. Это позволит в целом повысить уровень главных распорядителей и по наличию высококвалифицированных кадров, и по материально-технической оснащенности, а значит, мы можем надеяться на успешную реализацию всех намеченных планов.

(Продолжение статьи читайте в следующем номере журнала «Бюджет»).