Совершенствование финансового контроля
В настоящее время в России происходят преобразования в финансово-бюджетной сфере, в том числе в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля. В соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и Планом мероприятий по ее реализации, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. №
- организацию действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных средств;
- уточнение полномочий государственных и муниципальных органов по осуществлению финансового контроля;
- введение понятий внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определение на законодательном уровне их форм, методов и объектов и др.
Внутренний контроль: необходима доработка
С учетом того, что внутреннему контролю отводится особая роль, в целях реализации указанных изменений Департамент бюджетной политики и методологии Минфина России подготовил и направил в конце 2010 года на согласование в Росфиннадзор проект постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка осуществления внутреннего контроля в федеральных органах исполнительной власти» и вытекающий из него проект приказа Минфина России «Об общих требованиях к порядку федерального органа власти по осуществлению внутреннего аудита». Поскольку названные проекты имели недостатки как концептуального, так и юридическо-технического характера, требовали серьезной доработки с целью подробного описания методологии и методик осуществления внутреннего контроля и упрощения применения норм на практике, они не были согласованы Росфиннадзором.
Росфиннадзор отметил, что по содержанию и стилю изложения эти документы были разработаны:
1 без учета установленных Бюджетным кодексом полномочий Правительства РФ и Минфина России в сфере нормативного регулирования, осуществляемого исполнительными органами власти (местного самоуправления) финансового контроля в Российской Федерации. Так, исходя из системы нормативного регулирования бюджетных правоотношений в Российской Федерации, основным законодательным актом в бюджетной сфере является Бюджетный кодекс. Нормативно-правовые акты Правительства РФ, Минфина России, регулирующие бюджетные правоотношения, принимаются на основе и во исполнение положений Бюджетного кодекса. Поскольку в Бюджетном кодексе (ст. 270.1) отсутствует ссылка на полномочия Правительства РФ или Минфина России в части дальнейшей разработки положений по нормативному регулированию внутреннего финансового аудита, по нашему мнению, мероприятия по утверждению этого порядка должны осуществляться после внесения соответствующих изменений или дополнений в Бюджетный кодекс.
Кроме того, критерии разделения предметов нормативного регулирования внутреннего финансового аудита и внутреннего контроля в предлагаемых Минфином России документах оставались неясными, изложенное содержание проектов Порядка осуществления внутреннего контроля и Порядка осуществления внутреннего аудита являлось неконкретным, запутанным и трудным для понимания будущим правоприменителем. При этом согласно действующей редакции ст. 270.
- Бюджетного кодекса указанные термины определены в качестве синонимов;
- на основе копирования инструментов корпоративного менеджмента при формировании регламентации финансового управления в общественном секторе. Используемый прием заимствований терминов, процедур, понятий, которые определены в Федеральном законе от 30 декабря 2008 г. №
307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», вносит путаницу в правоприменение нормативно-правовых актов и смешивает виды контрольной деятельности. Например, «порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента» и «проведение анализа внутренних процедур, обеспечивающих использование системы показателей результативности», и др.
Заимствованный правовой институт, хорошо работающий в условиях управления коммерческими предприятиями, не адаптирован и не соответствует существующему опыту, экономическим и правовым условиям организации работы в государственных органах (органах местного самоуправления), а значит, не сможет эффективно функционировать и достаточно быстро прекратит свое существование. Существующий исторический опыт, экономические, правовые условия контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления при исполнении расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствуют об отсутствии оснований для организации внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля) вне процедур проверочной деятельности, определенных в Положении о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденном приказом Минфина России от 25 декабря 2002 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» (далее — Приказ № 146н, Положение № 146н). Эти процедуры достаточны для решения поставленной задачи — оценки законности и эффективности при использовании финансовых и материальных ресурсов.
До вступления в действие данного приказа (с 15 марта 2009 года) отсутствовал нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок проведения проверок и ревизий главными распорядителями бюджетных средств. Нормы Приказа № 146н распространяются на деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также могут применяться органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований, на что прямо указано в п. 4.
В этом документе новым является понятие контроля качества контрольной деятельности. Каждый контролирующий орган должен самостоятельно определять формы, методы, периодичность и сроки такого контроля, критерии оценки результативности контрольной деятельности. Также Положением № 146н определены принципы, которыми должны руководствоваться работники финансового контроля при осуществлении контрольной деятельности. Это:
- независимость (независимость сотрудников контролирующего органа от объекта финансового контроля, в том числе отсутствие родства с должностными лицами объекта финансового контроля). Эти обстоятельства должны быть учтены при планировании контрольной деятельности;
- профессиональная компетентность сотрудников контролирующего органа, предполагающая обладание необходимыми навыками;
- должная тщательность работников финансового контроля, состоящая в своевременном и точном исполнении обязанностей, предусмотренных Положением № 146н, программой контрольного мероприятия.
Положением № 146н введено понятие «доказательства», под которым понимается информация, полученная при проведении контрольного мероприятия, и результат ее анализа (первичные учетные документы, регистры бухгалтерского учета, бюджетная отчетность, заключения экспертов, документы и сведения, полученные из других достоверных источников). Кроме того, Положением № 146н на федеральные органы исполнительной власти возложена обязанность по изучению систем внутреннего контроля объектов финансового контроля, то есть изучению внутренних стандартов, процедур; должностных регламентов и инструкций; наблюдению за деятельностью объекта финансового контроля, включая наблюдение за организацией компьютеризированных процедур. Кроме того, установлены основные требования к составлению рабочей документации в целом и акта проверки в частности.
Таким образом, с принятием Положения № 146н о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля сделаны первые шаги на пути к четкой регламентации деятельности контролирующих органов, определены основные принципы осуществления контрольной деятельности. В этой связи, по мнению Росфиннадзора, основой единого документа, регламентирующего осуществление внутреннего контроля, утвержденного постановлением Правительства РФ, должен стать действующий приказ Минфина России № 146н, что позволит сделать правоприменение в рассматриваемой сфере более качественным и единообразным.
Распространенные нарушения
Росфиннадзор уполномочен осуществлять контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля, созданными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (контроль за контролерами, как мы его называем). Начиная с 2009 года эти проверки осуществляются как по отдельным пунктам Плана деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, так и в рамках проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций и ведомств.
В 2010 году проведены проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации по осуществлению финансового контроля в Министерстве экономического развития РФ, в Министерстве иностранных дел РФ, в 23 контрольных органах исполнительной власти в 12 субъектах РФ и муниципальных образований Южного федерального округа. Такие проверки также были проведены в рамках проверок исполнения бюджетов субъектов РФ. Программа проверок контрольных органов разработана на основе Положения № 146н о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.
Однако в ходе проведения территориальными управлениями Росфиннадзора указанных проверок возникали разногласия с проверяемыми организациями, так как требования Приказа № 146н для органов исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований носят рекомендательный характер. Проверками выявляются факты несоблюдения требований к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля. Например, в актах ревизий (проверок) финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля при описании нарушений отсутствуют:
- ссылки на положения законодательных и нормативно-правовых актов, которые были нарушены;
- документальное подтверждение выявленных нарушений;
- достаточные надлежащие доказательства, раскрывающие суть нарушения;
- квалификация выявляемых нарушений.
Кроме того, отсутствуют меры реагирования по результатам контрольных мероприятий: не выносятся представления в адрес объектов проверок, допустивших нарушения финансово-бюджетного законодательства; материалы проверок не направляются в правоохранительные органы.
Одна из самых острых проблем системы государственного финансового контроля — это законодательная база, которая, к сожалению, отстает от реалий и задач в финансовой сфере. В настоящее время в установленных Бюджетным кодексом основаниях для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства предусмотрено только нецелевое использование бюджетных средств. Между тем материалы проверок Росфиннадзора показывают, что со стороны бюджетных учреждений имеют место нарушения законодательства Российской Федерации, влекущие неправомерное использование бюджетных средств (перерасход, переплаты).
Например: в ходе проведения контрольных мероприятий производится проверка правильности списания строительных материалов по актам выполненных работ в соответствии с фактическими объемами выполненных ремонтных работ. В результате проверок устанавливаются факты списания строительных материалов, которые не подтверждаются фактическими объемами выполненных работ. Таким образом, при формальном соблюдении кодов бюджетной классификации списание материальных ценностей, приобретенных за счет средств федерального бюджета, приводит к неправомерным расходам. При этом бюджетным законодательством не только не предусмотрены меры принуждения за указанные нарушения, но и отсутствует само определение понятия «неправомерное расходование».
Также до настоящего времени в бюджетном законодательстве отсутствуют четкое определение понятия «эффективность использования бюджетных средств», а также критерии его определения. До законодательного закрепления указанного понятия, а также критериев его определения оно так и будет оставаться размытым и применяться исключительно исходя из субъективного мнения.
Мониторинг бюджетной реформы
Одно из направлений бюджетной реформы — это реализация принципов бюджетирования, ориентированного на результат, через введение новой организационно-правовой формы юридических лиц в виде автономных учреждений и внедрение на их основе новых принципов выполнения государственных и муниципальных функций. Росфиннадзор постоянно осуществляет мониторинг и изучение новых нормативно-правовых актов в связи с вступлением в действие Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3. В целях осуществления контрольных мероприятий программы проверок будут разработаны с учетом новых требований нормативных документов, порядка использования бюджетных средств, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, и в зависимости от правового статуса бюджетных учреждений.
Например, в ходе проверок автономных учреждений будут изучаться следующие вопросы:
- проверка правомерности и эффективности использования субсидий на выполнение государственного задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;
- проверка использования субсидий, выделенных на финансовое обеспечение развития автономного учреждения в рамках программы, утвержденной в установленном порядке, в том числе бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации;
- проверка обеспечения сохранности и использования по целевому назначению материальных ценностей, закрепленных за автономным учреждением, эффективность их использования.
Однако полагаем, что в связи с формированием принципиально новых бюджетных правоотношений, связанных с созданием автономных учреждений и осуществляемых на их основе государственных и муниципальных заданий, должны быть разработаны и внедрены новые принципы и механизмы контроля, основанные на оценке выполнения государственных и муниципальных заданий, что в свою очередь является формой контроля эффективности расходования бюджетных средств. В связи с тем что ответственность смещается с целевого использования бюджетных средств на достижение запланированных результатов деятельности, необходимо, чтобы в бюджетной системе были разработаны и введены в действие критерии определения результативности, целесообразности произведенных расходов, в том числе за счет средств, полученных от предпринимательской деятельности. Кроме того, для достижения результативности расходования бюджетных средств необходимо повысить меру ответственности и законодательно определить эту меру при неэффективном и неправомерном (незаконном) расходовании средств. На сегодняшний день, к сожалению, никаких мер воздействий на нарушителей бюджетного законодательства при выявлении фактов неправомерного и неэффективного расходования бюджетных средств не существует.
Итак, для того чтобы государственный финансовый контроль в России был действительно эффективным, необходимо проделать много важных и существенных преобразований, предполагающих реализацию совокупных мер правового, организационного и методологического характера. И все это требует безотлагательного и поэтапного решения.