Аудит эффективности — оценка деятельности органов исполнительной власти

О роли государственного финансового контроля со стороны законодательных (представительных) органов власти и создаваемых ими органов финансового контроля, о деятельности Контрольно-счетной палаты Пермского края рассказывает ее председатель Юрий Викторович НОВОСЕЛОВ.

— Юрий Викторович, на ваш взгляд, какая роль сегодня отведена внешнему финансовому контролю в области управления государственными финансами?

— Основополагающим звеном в системе государственного финансового контроля во всех демократических странах принято считать органы контроля по линии законодательной власти. В нашей стране, как известно, постоянно действующими органами государственного финансового контроля, созданными представительными органами государственной власти, являются Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ. Данные органы государственного финансового контроля являются постоянно действующими и подотчетны только парламентам. То есть в своей деятельности они независимы от органов исполнительной власти и руководствуются исключительно федеральным законодательством, Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов Федерации и региональным законодательством. Необходимо отметить, что дальнейшее развитие и правовое формирование системы внешнего финансового контроля связано с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Если говорить об основных задачах внешнего контроля, то наравне с контролем над своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, соблюдением порядка распоряжения государственной собственностью, определением эффективности, законности и целесообразности расходования государственных средств, контрольно-счетные органы осуществляют финансовую экспертизу проектов законов, а также других нормативно-правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета. В последнее время особую значимость получили контрольные мероприятия по выявлению незаконного, нерационального и неэффективного использования средств бюджета органами государственной власти, организациями.

— Какие недостатки, по вашему мнению, присущи современному внешнему финансовому контролю?

— Конечно же, как в любой сфере деятельности, определенные недостатки присутствуют и в области внешнего финансового контроля. В первую очередь хотелось бы назвать правовую неурегулированность целого ряда важных для деятельности контрольно-счетных органов вопросов. К примеру, невозможность проследить трассу денежных средств до конечного их пользователя, поскольку бюджетные средства теряют статус бюджетных после их перехода в сферу гражданско-правовых отношений. Во-вторых, это отсутствие или размытость определений как в нашем основополагающем документе — Бюджетном кодексе, так и во многих иных законах и подзаконных актах. Нередки случаи нестыковки между собой нормативно-правовых актов и т. д. Все это способствует различному трактованию законов и просто блокирует возможность принятия контрольно-счетными органами каких-либо мотивированных решений по некоторым вопросам бюджетного процесса.

Надо сказать, что после вступления в силу Закона № 6-ФЗ многие проблемы потеряют свою актуальность, но уже сейчас становится понятно: часть вопросов по-прежнему останется нерешенной. К примеру, проблемы кадрового характера. Так случилось, что российская система высшего образования длительное время не готовила государственных финансовых контролеров, в связи с этим весьма ощутим кадровый дефицит. И хотя сегодня можно сказать, что ситуация изменилась к лучшему, но вместе с тем мы понимаем: нынешние возможности Высшей школы государственного аудита МГУ им. М. В. Ломоносова в масштабах России крайне недостаточны. И, на мой взгляд, дефицит кадров в связи с грядущим развитием системы государственного внешнего аудита будет ощущаться все сильнее.

Достаточно остро стоит вопрос с уровнем заработной платы государственных служащих. К сожалению, заработная плата в госструктурах существенно проигрывает многим коммерческим отраслям. В конечном итоге все это снижает эффективность внешнего финансового контроля. И долгий опыт работы в сфере внешнего финансового контроля позволяет мне сделать совершенно определенный вывод о том, что быстро устранить все существующие недостатки не удастся. Ведь бюджетный процесс очень динамичен, он постоянно видоизменяется и соответственно ставит перед контрольно-счетными органами все новые и новые вопросы и проблемы, для решения которых необходима длительная кропотливая работа.

— Количество нарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, сегодня значительно сокращается, однакоо полной ликвидации говорить не приходится. Как вы думаете, почему?

— Все очень просто. Давайте будем реалистами: полностью уничтожить преступность не удавалось еще никому и никогда, и в обозримом будущем не удастся. Пока существует человеческое общество, будет существовать и преступность. Главная и единственная задача контрольных и правоохранительных органов — держать преступность в жестких рамках и не позволять ей выходить за те пределы, за которыми государству и обществу будет угрожать опасность. И поскольку объемы нецелевого расходования бюджетных средств действительно уменьшаются, то можно сказать, что контрольно-счетные органы справляются со стоящими перед ними задачами и не зря «проедают» государственные деньги.

— И все-таки какие меры можно назвать наиболее эффективными в борьбе с нецелевым использованием средств?

— На мой взгляд, тех мер, которые уже существуют в нашем законодательстве, более чем достаточно, но при условии их реального применения по принципу неотвратимости наказания. Ведь наша основная проблема — не в отсутствии системы мер наказания, а в том, что в реальности эти меры не применяются. Основная причина в том, что преступления в данной сфере всегда неявны и совершаются по предварительному сговору группами лиц, тщательно продумываются, в связи с чем расследовать их, документировать доказательную базу чрезвычайно сложно, и на это требуется огромное количество времени. Поэтому правоохранительные органы за дела такого рода берутся крайне неохотно, предпочитая отказывать в возбуждении уголовных дел под любыми предлогами, нередко весьма странными.

— А какова ситуация с нецелевым расходованием бюджетных средств в вашем регионе?

— Сразу отмечу, что с введением института казначейства ситуация с нецелевым использованием бюджетных средств изменилась в лучшую сторону. Так, за 2010 год нами установлены факты нецелевого расходования бюджетных средств на сумму 65,6 миллиона рублей. Самое крупное нарушение в плане нецелевого расходования средств установлено в сумме 44,2 миллиона рублей. По данному факту возбуждено уголовное дело и ведется следствие. Кроме того, возбуждено еще четыре уголовных дела по нашим материалам, направленным в правоохранительные органы.

— Нецелевое использование бюджетных средств, нарушение действующего законодательства о размещении государственного, муниципального заказа... Какими еще наиболее распространенными нарушениями можно пополнить этот список?

— К названным нарушениям я бы добавил неэффективное расходование бюджетных средств, неправомерные расходы, потери бюджетных средств. Мы проанализировали полученные результаты контрольных мероприятий, проведенных в Пермском крае в 2010 году, и выяснили, что если бы мы составляли рейтинг самых распространенных нарушений, то на первом месте были бы неэффективные расходы, на втором — неправомерные, на третьем — нарушения Федерального закона № 94-ФЗ, на четвертом — нецелевые расходы и на последнем пятом месте — потери бюджетных средств.

Хочу особо остановиться на неэффективном расходовании средств. Это, наверное, самое «больное место» при исполнении бюджета, поскольку принцип достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств в настоящее время не работает. К тому же за нарушение данного принципа бюджетной системы не предусмотрено никакой ответственности. Получается, что по результатам контрольных мероприятий происходит только констатация факта неэффективного использования бюджетных средств, но механизмов, которые могли бы изменить ситуацию или повлиять на нее, сегодня нет. И надо сказать, что данные нарушения — неэффективное и неправомерное расходование бюджетных средств — после введения уголовной ответственности за нецелевое их расходование стремительно вышли на первые места. Все совершенно логично. Зачем воровать напрямую и попасть за это под уголовное дело, если можно добиться тех же «финансовых результатов» для своего блага завуалированно и безнаказанно. Для того чтобы пресечь все попытки махинаций с бюджетными средствами, необходимо совершенствовать законодательство, четко утверждать критерии эффективности и санкции за их несоблюдение. Также необходимо непрерывно отслеживать вновь возникающие способы незаконного использования бюджетных средств и немедленно пресекать их применение через законодательное реагирование.

— Говоря о Законе № 94-ФЗ, следует сказать, что на совместной конференции Счетной палаты РФ и Всемирного банка С. В. Степашин заявил о том, что «латать 94-й закон больше нельзя», тем самым поддержав идею создания контрактной системы. Каково ваше мнение на этот счет? Стоит ли переходить на контрактную систему?

— Однозначно стоит! В ходе наших проверок мы неоднократно убеждались, что Закон № 94-ФЗ не оправдывает возлагавшихся на него надежд. При осуществлении государственных закупок заказчики научились исполнять требования закона по форме проведения конкурсов и аукционов, подготовке конкурсной и прочей документации. Сегодня считается, что после заключения государственного контракта можно говорить: Закон № 94-ФЗ исполнен. Однако практика показывает, что основные нарушения данного закона как раз начинаются после заключения госконтракта — на этапе его исполнения. Стороны в произвольном порядке меняют сроки проведения работ, более чем на 10 процентов изменяют стоимость контрактов и т. д. У нас были случаи, когда начальная цена контракта в ходе его исполнения увеличивалась в два раза!

Кроме того, если заказчик не является получателем товаров и услуг, то он совершенно не отслеживает выполнение подрядчиком условий госконтракта. В результате товар поставляется другого качества, в другом ассортименте, а иногда и вовсе в нерабочем состоянии. Поэтому однозначно надо переходить на контрактную систему, поскольку выполнение госконтракта необходимо контролировать не только на этапе его заключения, но и, самое главное, в процессе его исполнения.

— Юрий Викторович, много говорится о том, что деятельность контрольно-счетных органов должна быть открытой. Вместе с тем зачастую результаты проверки замалчиваются. Как вы информируете общественность о своей деятельности и о результатах контрольных мероприятий?

— Вопрос о том, что деятельность контрольно-счетных органов должна быть открытой для общества, возник не сегодня, он стоял всегда, со времен возникновения контрольно-счетных органов. Но хочу сказать, что принцип гласности изначально лежит в основе деятельности Контрольно-счетной палаты Пермского края, а ранее — Пермской области, и прописан в областном Законе о Контрольно-счетной палате (далее — Закон), регулировавшем деятельность палаты. И мы, безусловно, всегда им руководствуемся. Все заключения по результатам наших контрольных мероприятий в соответствии с Законом направлялись и направляются в Законодательное собрание Пермского края, губернатору и председателю правительства края, в краевую прокуратуру. Планы работы и отчеты о деятельности палаты публикуются в том числе на сайтах Ассоциации контрольно-счетных органов РФ и Контрольно-счетной палаты Пермского края. Мы тесно сотрудничаем со СМИ. Не помню ни одного случая, чтобы мы отказали журналистам в предоставлении какой-либо информации. Публикация результатов нашей деятельности в периодических изданиях, озвучивание их на телевидении далеко не редкость. Считаю, что мы делаем все, что предусмотрено Законом для информирования населения края о состоянии дел в бюджетной сфере.

— Новые векторы развития общественных финансов делают необходимым внедрение новых инструментов финансового контроля. Что нового взято на вооружение сотрудниками Контрольно-счетной палаты Пермского края?

— Действительно, в последние годы в сфере государственных финансов возникло множество новаций, и их количество растет. Страна гибко реагирует на все новые мировые вызовы, и в первую очередь это, конечно же, отражается на процессах функционирования финансовой системы государства, и в том числе Пермского края как одного из наиболее мощных субъектов Федерации. Это заставляет финансовых контролеров непрерывно совершенствовать, разрабатывать и осваивать новые методы контроля.

Считаю, что в современных условиях высока важность такого относительно нового метода контроля, как аудит эффективности, или проверка деятельности органов государственной власти и получателей бюджетных средств с целью определения эффективности расходования ими бюджетных средств и использования имущества, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. Стоит указать и на то, что по своей сути аудит эффективности предполагает не просто проверку эффективности расходования бюджетных средств, а в большей мере — эффективности деятельности органов исполнительной власти при расходовании бюджетных средств для достижения поставленной цели и полноты выполнения функционала. Сегодня мы проводим такие контрольные мероприятия. Хотя, как я уже говорил выше, правовая урегулированность применения данного вида контроля оставляет желать лучшего, тем не менее работу в данном направлении мы продолжаем.