Контроль расходов федерального бюджета на социальную сферу: состояние и перспективы

Финансовый контроль исполнения расходных статей федерального бюджета в рамках проведения государственной социальной политики является важным элементом системы государственного финансового контроля в целом. Расходование средств на реализацию социально-культурных мероприятий должно отвечать базовым принципам организации бюджетной системы и бюджетного финансирования. Нина Павловна НИКОНОВА, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Роль финансового контроля

Базовые принципы организации бюджетной системы таковы: результативность и эффективность использования бюджетных средств; прозрачность (открытость), достоверность бюджета; адресность и целевой характер направления бюджетных средств; подведомственность расходов бюджетов. В свою очередь финансовый контроль исполнения расходных статей федерального бюджета на мероприятия в рамках проведения государственной социальной политики должен отвечать принципам законности, объективности, независимости и гласности.

При этом необходимо отметить, что контроль расходования средств на выполнение социальных мероприятий имеет свои особенности. Принципы мониторинга использования средств в отраслях социальной сферы не сводятся только к контролю соответствия фактически произведенных расходов бюджетной росписи. Здесь, как ни в какой другой сфере, необходим аудит эффективности использования бюджетных ресурсов. Развитая социальная сфера государства — залог процветания, вложение в будущие поколения, основа инновационного развития экономики. Один только финансовый контроль за целевым характером расходов не может ответить на вопрос, как планировать вложение средств в социальную сферу в будущем.

Государственный финансовый контроль за расходованием средств федерального бюджета в своей классической форме становится основой развития аудита эффективности. Сам характер работы контрольно-счетных органов предопределяет их высокую роль в формировании объективного представления о состоянии отраслей социальной сферы. Документы проверок становятся инструментом и материалом для анализа критических точек, неэффективных государственных вложений в социальный сектор, а также способом выявления «точек роста», способных дать возможность развиваться новой экономике — экономике знаний. Стратегией социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в качестве приоритета определен переход страны на инновационный путь развития. Эта задача требует модернизации не только экономики, но и социальной сферы, модернизации институтов государственного управления. Значительные шаги на этом пути уже сделаны.

В настоящее время в отраслях социальной сферы происходят серьезные преобразования. Они базируются на потребностях новой экономической действительности, необходимости построения системы социального обеспечения с сохранением существующих наработок и одновременно интегрированной в информационное общество. Переходный характер состояния социальной сферы обусловливает серьезные инвестиционные вложения государства в отрасли социальной сферы, поскольку решение этой масштабной задачи невозможно без государственного участия, силами только частного капитала. Контроль расходов на реформирование отраслей социальной сферы в этой связи приобретает новое значение. Важно не допустить размывание средств, их нецелевое использование в критический для развития всего социального комплекса момент.

История новейшего времени убедительно показывает, что либерализация экономики порождает необходимость строго контролировать движение денежных ресурсов. Это особенно важно для отраслей социальной сферы, ослабленных нехваткой денежных средств. Здесь проблемы, как правило, усугубляются снижением доверия населения к государству. Модернизация страны и переход к экономике знаний, безусловно, амбициозная задача, требующая объединения усилий государства и общества. Система государственного финансового контроля расходов на социальную сферу должна выполнять функцию позиционирования относительно намеченных стратегических ориентиров и объективно оценивать успешность выполнения задач государственной социальной политики.

Контролировать бюджетный процесс важно для того, чтобы добиваться исполнения финансовых обязательств государства в социальной сфере. Успешное решение задач по укреплению экономики и социально-экономическому развитию страны может быть обеспечено только при наличии хорошо развитой и эффективной системы финансового контроля, прежде всего контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств и государственных внебюджетных фондов, обеспечением сохранности государственных денежных средств и имущества.

Основные направления развития

Основные направления дальнейшего развития государственного финансового контроля за расходами на финансирование отраслей социальной сферы, ориентированные на создание его целостной системы, в современных условиях представляются в следующем:

• приведении теоретической базы (в том числе методологического обеспечения) в соответствие с современными условиями;
• формировании системной и завершенной нормативной базы;
• формировании системы процедур контроля расходов на финансирование отраслей социальной сферы (методического обеспечения);
• создании целостной научно-исследовательской и учебной базы, формировании системы кадрового обеспечения;
• формировании системы аудита эффективности государственного финансового контроля расходов на финансирование отраслей социальной сферы. Акцент должен сместиться с контроля за финансовыми потоками к контролю эффективности использования бюджетных средств;
• развитии информационного взаимодействия с органами государственной власти с целью формирования адекватной нормативной правовой базы в отраслях социальной сферы с учетом выявленных в ходе проверок нарушений и несоответствий. Особенно позитивна совместная работа Счетной палаты РФ и Контрольного управления Президента РФ, что позволяет максимально сократить период от выявления проблем до принятия необходимых решений. Именно в контуре государственного финансового контроля должна постоянно производиться оценка различных экономических инициатив исполнительной власти на предмет их социальной цены для предотвращения ситуации, когда формально правильные решения могут затрагивать интересы широких слоев населения;
• расширении взаимодействия контрольно-счетных органов различных уровней между собой с целью более комплексного охвата проблематики отраслей социальной сферы при проведении проверок.

По каждому из вышеуказанных направлений организации системы государственного финансового контроля следует определить соответствующий комплекс работ. Для того чтобы обеспечивать поддержание макроэкономической и социальной стабильности и одновременно создавать необходимые институциональные условия для модернизации страны, органы государственного и муниципального контроля на всех уровнях обязаны содействовать решению трех ключевых задач:

1. эффективному управлению государственной собственностью и финансовыми ресурсами;
2. эффективному управлению человеческим капиталом;
3. эффективному стратегическому прогнозированию и управлению рисками.

Три уровня финансового контроля

В настоящее время существуют три основных уровня финансового контроля, функционирующие практически самостоятельно:

1.  президентский финансовый контроль во главе с Контрольным управлением Президента РФ;
2.  внутренний финансовый контроль распорядителя бюджетных средств;
3.  внешний финансовый контроль — контроль независимый, осуществляемый от лица представительных органов власти. Эту функцию выполняют Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ. Есть также контрольные структуры и у органов государственной исполнительной власти.

Множественность контрольных органов объективно приводит к дуб­лированию. Эта проблема могла бы быть эффективно решена путем закрепления в Бюджетном кодексе РФ положений по разделению целей, задач и полномочий между федеральными, региональными и местными органами внутреннего финансового контроля, с одной стороны, и органами внешнего финансового контроля — с другой.

Проверять и предлагать

Контрольные мероприятия в отраслях социальной сферы создают один из эффективных механизмов обратной связи, позволяющих вести оперативный и последующий мониторинг реализации социальных мероприятий, оценивать их последствия для граждан. Важная задача контрольно-счетных органов состоит в выработке конкретных рекомендаций по совершенствованию бюджетного финансирования, повышению адресности и эффективности бюджетных расходов в отраслях социальной сферы. Таким образом, все большее значение приобретают прогностическая и стратегическая функции органов финансового контроля, способность выявлять наиболее узкие места в экономической и бюджетно-финансовой политике и оперативно информировать власть и общество о вытекающих из этого рисках.

В части работы по пресечению коррупции в социальной сфере можно привести в качестве примера сов­местную проверку Счетной палаты РФ и Генеральной прокуратуры РФ в 2010 году системы государственных закупок лекарств. В результате выявлено 18 тыс. нарушений, по которым возбуждено 2,5 тыс. административных и 15 уголовных дел. Аудит эффективности использования медицинского оборудования, закупленного в рамках реализации приоритетного национального проекта «Здоровье», проведенный Счетной палатой РФ совместно с контрольно-счетными органами Ленинградской области и Республики Татарстан, позволил выявить отсутствие единой государственной ценовой политики по госзакупкам. Это ведет к существенной (от 1,5 до 2,5 раза) разнице импортных контрактных цен и цен государственных контрактов. В итоге расчетный объем неэффективного использования средств федерального бюджета на эти цели составил более 1 млрд руб. Анализ эффективности работы поставленного медицинского оборудования свидетельствует о недоиспользовании его технических возможностей для оказания медицинской помощи населению.

В ходе аудита эффективности также был широко использован такой методологический прием, как социологический опрос. На основе данных опроса выявлена тенденция замещения бесплатной медицинской помощи платными медицинскими услугами в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Аудит эффективности позволяет держать под контролем соответствие реальных результатов их деятельности заявленным социально значимым целям. Одновременно аудит эффективности позволяет настроить весь управленческий аппарат на более внимательное, адресное отношение к конкретным запросам граждан, повысить социальную результативность работы органов исполнительной власти. Работа контрольно-счетных органов при проверках отраслей социальной сферы в перспективе должна быть ориентирована на оценку влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровне достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, а также на разработку предложений по итогам проведенной оценки.