Ольга Александровна МИХЕЕВА, руководитель службы государственного финансового контроля Самарской области: в связи с реформой системы государственного и муниципального финансового контроля, предусмотренной Федеральным законом от 23 июля 2013 г. №
Суть риск-ориентированного планирования состоит в определении приоритетности объектов контроля (то есть тех направлений использования бюджетных средств, по которым наиболее вероятны финансово-бюджетные нарушения) при составлении планов контрольно-ревизионной деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля. Как определяется приоритетность объектов контроля? На основе каких источников информации? Кем и каким образом проводится анализ данной информации? Эти и многие другие вопросы встают перед контрольными органами при внедрении риск-ориентированного планирования.
Ранее
Государственный сектор в процессе перемен
Государственные компании раскрывают информацию о зарплатах
Внутренние факторы в экономике повлияли на итоги года
Рост зарплаты бюджетников вызовет рост средней зарплаты по стране
Полномочия службы государственного финконтроля
Построение системы риск-ориентированного планирования требует прежде всего организации эффективного механизма взаимодействия структурных подразделений контрольного органа. Одним из определяющих принципов данного взаимодействия является формирование замкнутого цикла сбора, анализа, передачи и использования информации внутри контрольного органа. Для понимания основ механизма, применяемого в нашем регионе, необходимо сказать несколько слов о круге полномочий органа внутреннего финансового контроля — службы государственного финансового контроля Самарской области.
Служба была создана 19 июня 2012 года по инициативе губернатора Самарской области Н. И. Меркушкина и наделена полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок для государственных нужд и нужд бюджетных учреждений региона. На службу в том числе были возложены обязанности по проведению аналитической экспертизы проектов нормативных правовых актов Самарской области, предусматривающих установление (изменение объема) расходных обязательств в рамках предварительного контроля. Служба проводит детальный анализ предлагаемых расходов областного бюджета еще до их утверждения губернатором или правительством, выявляет риски расходования бюджетных средств, а также формулирует рекомендации по снижению указанных рисков и доводит их до главных распорядителей бюджетных средств. В дальнейшем ГРБС отчитываются о выполнении указанных рекомендаций и результатах устранения рисков, а служба осуществляет контроль за этим процессом. Кроме того, эффективность контрольной работы зависит от взаимодействия контрольного органа с финансовым органом региона. Поэтому вся информация, оказывающая влияние на исполнение областного бюджета, оперативно доводится до сведения наших коллег из министерства управления финансами Самарской области для учета в работе и принятия мер в соответствии с компетенцией.
В ходе анализа предлагаемых расходов рассматриваются все обосновывающие документы, в том числе разрешительная документация, проектная и сметная документация, анализ рыночных цен на предлагаемые к закупке товары (работы, услуги), включая коммерческие предложения, предыдущие объемы и результаты финансирования заявляемых объектов (мероприятий), стоимость аналогичных объектов (мероприятий), в том числе в других регионах страны, результаты предварительной оценки эффективности заявляемых расходов, наличие альтернативных источников финансирования мероприятия (части мероприятия), полнота и достоверность сведений, содержащихся в представленных документах, и т. д. Детальному анализу также подвергается выбранный механизм реализации расходного обязательства, то есть форма бюджетных ассигнований, порядок предоставления средств из областного бюджета (в случае их выделения в форме инвестиций, субсидий или социальных выплат), наличие уже существующих аналогичных или смежных мероприятий (в целях исключения дублирования бюджетных расходов) и т. д.
В результате на стадии предварительного контроля удается не только выявлять риски, но и оперативно принимать следующие меры:
• предотвращать нецелевое или неэффективное использование бюджетных средств, в том числе посредством уточнения и (или) изменения порядка их использования;
• не допускать завышения стоимости планируемых мероприятий;
• повышать обоснованность включаемых в бюджет расходов;
• улучшать качество и (или) количество планируемых к закупке товаров (работ, услуг) без увеличения объема финансирования;
• прорабатывать альтернативные пути реализации планируемого мероприятия или источники его финансирования в целях снижения нагрузки на областной бюджет и т. д.
Реализация превентивной функции
Таким образом, еще до приятия регионом на себя финансовых обязательств удается повысить обоснованность и эффективность бюджетных расходов, а также обеспечить оптимальный правовой режим реализации мероприятия. Тем самым реализуется превентивная функция контрольной деятельности, значимость которой неоднократно отмечал Президент РФ В. В. Путин.
В рамках предварительного контроля в 2012 году службой было проведено 1,72 тыс. контрольных мероприятий по проектам правовых актов, объем проверенных средств составил 66,4 млрд руб. Только на стадии предварительного контроля было сэкономлено почти 650 млн руб. путем уменьшения объемов финансирования и корректировки направлений расходования бюджетных средств. Кроме того, в 2012 году службой было выявлено более 7,5 млрд руб. неподтвержденных (необоснованных) бюджетных средств. Информация по этим фактам была доведена службой до сведения главных распорядителей бюджетных средств с требованием о недопущении расходования неподтвержденных (необоснованных) бюджетных средств до момента получения по ним соответствующих обоснований и подтверждений. И по нашей инициативе соответствующие изменения были внесены в проекты правовых актов (включены положения, приостанавливающие расходование бюджетных средств в соответствующей (необоснованной) части до момента подтверждения главными распорядителями заявленных расходов необходимыми расчетами).
Что касается 2013 года, то, по предварительной информации, за девять месяцев в рамках предварительного контроля проведено 1,03 тыс. контрольных мероприятий с общим объемом проверенных средств более 45 млрд руб. Фактов завышений стоимости товаров (работ, услуг) было выявлено на сумму более 1 млрд руб. Таким образом, еще до утверждения расходов проводимая службой работа позволяет определить наиболее подверженные рискам сферы бюджетного финансирования. Собираемая при обследовании планируемых расходов информация консолидируется и представляется в структурные подразделения службы, осуществляющие последующий государственный финансовый контроль и контроль в сфере закупок для проведения плановых и внеплановых проверок, а также для учета ее ревизорами непосредственно при проведении контрольных действий, в том числе при определении программы проведения проверки (ревизии).
Так, например, при предоставлении субсидий из областного бюджета создаваемому государственному учреждению на финансовое обеспечение выполнения государственного задания объем средств был существенно завышен. По итогам предварительного контроля удалось оптимизировать расходы в рамках трехлетнего периода почти на 20%, а именно на 90 млн руб. Службой было предложено и в результате обеспечено уменьшение бюджетных расходов за счет оптимизации налогооблагаемой базы, уточнения параметров государственного задания с учетом фактической потребности в услугах учреждения, сокращения планируемой штатной численности (в том числе путем исключения дублирующих должностей), корректировки плана финансово-хозяйственной деятельности, пересчета количества расходных материалов с учетом поэтапного начала деятельности учреждения и т. д. Наши специалисты также проанализировали структуру и размер должностных окладов учреждения, в том числе на соответствие поручениям Президента РФ по повышению заработной платы работников бюджетной сферы, данным в майских указах 2012 года.
Информация об отдельных рисках, невозможных к учету на стадии обследования планируемых расходов, была доведена до главного распорядителя бюджетных средств с рекомендациями по их устранению. Кроме того, эти сведения, а также вся информация о проделанной работе были представлены в структурное подразделение службы, осуществляющее последующий контроль, для включения соответствующей проверки в план работы на очередной год. При этом стоит отметить, что главным распорядителем по рекомендациям службы впоследствии также были приняты меры по дальнейшей оптимизации расходов бюджета, в результате чего только в текущем финансовом году еще 40 млн руб. были перераспределены на иные приоритетные направления.
Одним из наиболее важных направлений предварительного контроля является пресечение завышений бюджетных расходов. Методики выявления завышений могут быть разными. Например, при рассмотрении расходов в сфере здравоохранения служба выявила факты проведения министерством здравоохранения мониторинга цен на основе сравнения оборудования с различными техническими и функциональными характеристиками. Кроме того, при определении планируемой стоимости оборудования и мебели зачастую стоимость определяется путем расчета средней арифметической цены коммерческих предложений. При этом наименьшая и наибольшая цены в коммерческих предложениях могут иметь существенную разницу. В связи с этим служба проводит самостоятельный мониторинг и обеспечивает расчет планируемых расходов по наименьшей стоимости. Нами также выявляются случаи, когда значительное превышение расчетных цен на медицинскую мебель и оборудование (в отдельных случаях более чем в два раза) формировалось за счет включения в цену товаров работ, в которых нет необходимости. Например, министерство здравоохранения при планировании средств на приобретение стульев и шкафов обосновывало цены в том числе необходимостью включения расходов на пусконаладочные работы и на ввод оборудования в эксплуатацию. Подобные факты отслеживаются службой при проведении проверок и пресекаются. В данном случае пусконаладочные и иные работы, необходимость в которых отсутствует, были исключены из стоимости мебели.
Недопущение в будущем
Важно отметить, что проведению любой проверки (ревизии) предшествует этап подготовки, в ходе которой ревизионная группа изучает нормативную базу по теме проверки, другие доступные материалы, в том числе отчетность проверяемой организации, материалы предыдущих проверок в случае их наличия и т. д. Обязательным элементом подготовки к проверке является изучение материалов, полученных службой в ходе предварительного контроля. При необходимости ревизоры консультируются с коллегами, проводившими обследование планируемых расходов по соответствующим проектам.
Несмотря на выстраивание проверок на основе ранее полученной информации, их содержание, безусловно, не ограничивается изучением вопросов, выявленных в ходе предварительного контроля. При проведении проверок оцениваются в том числе:
• наличие фактов нецелевого, неправомерного, неэффективного использования бюджетных средств;
• наличие обстоятельств, свидетельствующих о совершении деяний, ответственность за которые предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях;
• достижение поставленной задачи или установленных показателей, в том числе качество и полнота закупленных товаров (работ, услуг);
• фактическое наличие и использование имущества, в том числе цели его использования;
• полнота и достоверность отчетности;
• эффективность осуществления хозяйственной деятельности;
• устранение объектом контроля ранее предъявленных требований службы и т. д.
Все результаты контрольно-ревизионной деятельности в свою очередь используются в проведении дальнейших обследований предлагаемых расходов при рассмотрении проектов правовых актов. Это позволяет предотвратить или не допустить повторного совершения аналогичных нарушений, отследить исполнение рекомендаций и требований службы, оценить качество работы главных распорядителей по повышению финансовой дисциплины, что в результате положительно отражается на повышении эффективности и законности использования бюджетных средств. На основе выводов контрольной деятельности корректируются проекты правовых актов, устанавливающих расходы областного бюджета. Кроме того, в случае выявления системных ошибок помимо мер по их локальному устранению готовятся общие методические рекомендации по недопущению подобных фактов всеми главными распорядителями (администраторами, учреждениями, муниципальными образованиями и т. д.). Например, по итогам проверок использования субсидий, предоставляемых из областного бюджета местным бюджетам, службой был выработан ряд предложений по оптимизации порядков предоставления таких субсидий в целях недопущения нарушений законодательства и повышения эффективности расходования бюджетных средств. Данные предложения касались порядка приемки выполненных работ, механизма перечисления средств субсидии, регулирования сроков заключения муниципальных контрактов и т. д. Указанные предложения были учтены.
В отдельных случаях для осуществления мероприятий предварительного контроля требуется проведение проверки. Например, в последнее время Самарская область предпринимает большие усилия по сокращению объемов незавершенного строительства. Строительство ряда объектов тянется не первый год, и для определения необходимого для завершения объекта объема финансирования порой требуется проведение службой внеплановой проверки. На объект оперативно выезжает ревизионная группа (ревизор) с целью установления текущего состояния объекта, включая степень строительной готовности, наличие и размер повреждений и т. д. На основе полученной информации осуществляется предварительный контроль. В процессе контроля определяется, соответствует ли объект представленным обосновывающим документам, соотносятся ли данные внеплановой проверки и данные главного распорядителя (в случае их расхождения выявляются причины), уточняются размеры выделяемых средств и перечень необходимых работ, механизм финансирования и прочие значимые аспекты, которые в итоге позволяют вводить объекты в эксплуатацию с использованием минимального размера финансовых ресурсов.
Контроль в сфере закупок
Важную роль в системе риск-ориентированного планирования занимает и контроль в сфере закупок. Так, по рискам, выявленным в ходе предварительного контроля, проводится мониторинг их устранения в ходе проведения процедур закупок, а именно устанавливается:
• соответствие начальной (максимальной) цены контракта сумме, заявленной (уточненной) в процессе предварительного контроля расходов;
• соответствие количества и качества товаров заявленным (уточненным) в процессе предварительного контроля;
• размещение заказа в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств и т. д.
Кроме того, в рамках контрактного аудита рассматриваются:
• обоснованность и законность расчета начальной (максимальной) цены контракта;
• соответствие конкретной закупки требованиям действующего законодательства в данной сфере;
• наличие при заключении контракта меры по охране интересов областного бюджета (штрафные санкции, установление гарантийного срока и гарантийных случаев, обеспечивающих реальное устранение нарушений интересов области, и т. д.);
• обоснованность размера авансового платежа, в том числе его соответствие требованиям действующих правовых актов;
• обеспечение оплаты товаров (работ, услуг) строго по итогам приемки качественных, своевременно и в полном объеме поставленных товаров (работ, услуг) и т. д.
Отдельный интерес представляет такая функция подразделения контрактного аудита, как согласование заключения контракта с единственным поставщиком. В ходе данной процедуры помимо рассмотрения вопроса о наличии оснований для заключения контракта с единственным поставщиком службой проводится анализ документации, обосновывающей размер цены контракта, в том числе проектно-сметной документации, технического задания, правильности применения нормативов ценообразования в строительстве, коэффициентов в строительстве, оценки рыночных предложений на соответствующие товары (работы, услуги) и т. д. В случае выявления нарушений по требованиям службы цена контракта уменьшается.
Вся информация, полученная в ходе контрактного аудита, доводится как до структурных подразделений, осуществляющих предварительный контроль, для учета при проведении обследования предлагаемых расходов, так и до лиц, осуществляющих последующий контроль, для включения в план проверок или возбуждения внеплановых контрольных мероприятий. Информация, оказывающая влияние на составление и исполнение областного бюджета, предоставляется также финансовым органам. Так, например, службой были выявлены случаи завышения смет, допущенные при планировании средств на ремонт детских дошкольных учреждений, и предложены возможные механизмы оптимизации стоимости работ. В процессе предварительного контроля часть расходов удалось сократить либо сохранить с повышением качественных и объемных характеристик. До главного распорядителя и муниципальных образований были доведены рекомендации по обеспечению эффективности расходов.
По всем дошкольным учреждениям, взятым на контроль, службой проводился мониторинг по срокам и параметрам заключаемых контрактов. В большинстве случаев оптимизированные на стадии предварительного контроля параметры, в том числе в части начальной цены контрактов, были соблюдены. Вместе с тем по ряду объектов муниципальными заказчиками были изменены показатели, заявленные в ходе обследования планируемых расходов, или допущены нарушения законодательства, о которых служба предупреждала на стадии предварительного контроля. В этих случаях в соответствии с законодательством о закупках службой были возбуждены внеплановые проверки и виновные лица привлечены к административной ответственности. Информация о нарушениях была передана в структурные подразделения последующего контроля для проведения проверок и в подразделения предварительного контроля для учета информации при рассмотрении аналогичных объектов, а также для оценки предлагаемых расходов с учетом сведений об имеющейся экономии бюджетных средств.
Кроме того, подразделение последующего контроля при проведении проверки выяснило, что бюджетные средства освоены муниципалитетами неэффективно. В частности, не все созданные дополнительные места заполнены, приобретенная для оснащения дошкольных групп мебель не используется в полном объеме, так как закупается сверх необходимой потребности. Установлены факты создания дополнительных мест с нарушением санитарных норм и правил. Допущено неправомерное использование бюджетных средств в результате приемки и оплаты фактически не выполненных подрядчиками работ, завышения стоимости выполненных работ ввиду неправильного применения сметных нормативов.
Безусловно, контроль в сфере закупок является самостоятельной и важной функцией. Только по результатам ее выполнения за 2012 год службой возбуждено 300 административных дел и наложено штрафов более чем на 2 млн руб., а за первое полугодие 2013 год уже оштрафовано заказчиков на общую сумму 1,2 млн руб. Кроме того, контроль в сфере закупок позволяет владеть оперативной информацией о стадии использования бюджетных средств и является дополнительным инструментом для всестороннего анализа в ходе предварительного и последующего контроля.
Вся собранная службой информация обобщается и анализируется. Наиболее значимая доводится до руководства региона, главных распорядителей бюджетных средств, органов местного самоуправления Самарской области для использования в дальнейшей работе. На основе результатов контрольных мероприятий корректируются действующие правовые акты и механизмы их реализации.
В результате
В рамках взаимодействия подразделений службы в процессе обеспечения эффективности использования средств помимо обмена информацией проводятся совместные контрольные мероприятия. Таким образом обеспечивается замкнутый цикл обмена информацией. Это позволяет контролировать и отслеживать реализацию приоритетов развития региона, обозначаемых губернатором и правительством Самарской области, начиная со стадии предварительного рассмотрения объемов финансирования, затем на стадии заключения контрактов и заканчивая анализом итогов освоения бюджетных средств. В ходе ревизий и проверок рассматриваются вопросы соответствия выполненной работы (ее результата) условиям правовых актов и контракта, достоверности отражения в документах учета, соответствия результатов целям выделения средств и показателям эффективности их использования.
Губернатором Самарской области Н. И. Меркушкиным неоднократно отмечалось, что одним из основных принципов работы органов власти должно быть повышение эффективности использования бюджетных средств. Деятельность службы — дополнительный рычаг руководства региона для повышения эффективности бюджетных расходов. Результаты работы службы всегда оперативно доводятся до руководства региона, а также до руководителей органов исполнительной власти, в том числе для принятия кадровых решений. На основе данной информации лица, допустившие нарушение законодательства, привлекаются к дисциплинарной, административной и иной ответственности. Выносимые службой решения по административным делам не только помогают обеспечить ответственное отношение должностных лиц к бюджетным средствам, но и пополняют региональную и муниципальную казну на несколько миллионов ежегодно.
Проведение такой комплексной работы позволило службе в 2012 году проверить использование 76,1 млрд руб., выделенных из бюджета Самарской области. При этом нарушений в финансово-бюджетной сфере было выявлено на общую сумму 1,3 млрд руб., объем обращенных в пользу областного бюджета средств составил 738 млн руб. Тогда как затраты на содержание одного работника службы в среднем составляют менее 1 млн руб. Штатная численность сотрудников службы, осуществляющих контрольные функции (экспертизу планируемых расходов, контроль за закупками, ревизии (проверки)), составляет всего 40 человек. Учитывая ограниченность штатной численности, в службе отсутствует отдельное аналитическое подразделение. Функции по подготовке аналитической информации распределены между специалистами, осуществляющими контрольные функции. Эти же специалисты курируют вопросы финансового обеспечения деятельности службы и ее правового сопровождения, включая производство по административным делам, как в части государственного финансового контроля, так и в части контроля за размещением заказов.
Что касается 2013 года, то по истечении трех кварталов объем средств, проверенных службой, составил 64 млрд руб. Финансовых нарушений выявлено на сумму 2,7 млрд руб. Объем обращенных в пользу областного бюджета средств составил 888 млн руб. (в том числе экономия, выявленная на стадии предварительного контроля, — 839 млн руб.). Кроме того, вследствие исполнения рекомендаций службы главными распорядителями были изысканы дополнительные финансовые резервы в размере более 1,1 млрд руб. Если бы в данном случае можно было говорить о рентабельности деятельности, то польза от работы службы превышает объемы затрат на ее содержание более чем в 25 раз.