Поправки, внесенные в последнее время в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях, определили новые подходы к осуществлению Росфиннадзором своих функций. «Если раньше,— сказал на итоговой коллегии ведомства министр финансов РФ А. Г. Силуанов, — больше оценивалось, как осваиваются средства, сейчас речь идет об эффективности использования бюджетных ресурсов».
В нынешних условиях каждая копейка становится все дороже. Государство не может постоянно наращивать расходы, и упор приходится делать на перераспределении ресурсов и повышении производительности труда в бюджетном секторе. Сейчас законодательно закреплена новая функция Росфиннадзора по контролю за полнотой и достоверностью отчета о реализации госпрограмм. Первый год работы в новом формате, как отметил Силуанов, показал, что не все поставленные задачи решены. Тем не менее программное бюджетирование будет развиваться, и задачей номер один для Росфиннадзора министр определил оценку эффекта от реализации программ, достижения показателей, которые ставит перед отраслями Президент РФ.
В ноябре прошлого года были приняты правила осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, которые вобрали в себя порядок контроля в сфере бюджетных правоотношений, в сфере закупок и контроля за использованием средств фонда ЖКХ и региональных операторов. Министр попросил контролеров больше внимания уделять использованию средств не только бюджетов, но и государственных корпораций, которые получают ресурсы из федерального бюджета. По сути дела, это квазибюджетные организации, поэтому и внимания уделять им необходимо не меньше, чем использованию бюджетных ресурсов.
Еще одна важная задача Росфиннадзора — формирование единой методологии проведения контрольной деятельности всем блоком внутреннего государственного финансового контроля. Сегодня министерства и ведомства имеют свои контрольные органы, которые не всегда придерживаются единого порядка деятельности. Поэтому необходима методика, которая будет содержать рекомендации по составлению планов контрольных мероприятий, проведению проверок, ревизий, обследований, квалификации нарушений, оформлению отчетности о проведении контрольных мероприятий. Параллельно с этой работой, организатором которой выступит Росфиннадзор, должна вестись подготовка изменений в КоАП РФ по формированию перечня нарушений в сфере закупок, за которые предусматривается административная ответственность, применяемая Росфиннадзором и контрольно-ревизионными службами в отношении должностных лиц. Кроме того, должна быть определена методология проведения Росфиннадзором анализа ведомственной системы контроля.
Совместно с Министерством финансов РФ Росфиннадзору необходимо продолжить работу, направленную на координацию деятельности региональных и муниципальных контрольно-надзорных органов по контролю за бюджетными правоотношениями в сфере закупок. Министр финансов считает, что следует установить детальный порядок ежегодного планирования контрольных мероприятий и согласовывать планы с внешним аудитором — Счетной палатой.
Средств проверили не меньше
Кроме того, в службе следует создать систему оценки эффективности деятельности на основе сбалансированной системы ключевых показателей эффективности. Эта система, отметил министр финансов, которая должна быть публичной, позволит создать инструменты для материального стимулирования работников. Кстати, в этом году на материальное стимулирование сотрудников территориальных органов выделены дополнительные средства. Для эффективного и успешного функционирования Росфиннадзора в этом году планируется рассмотреть и вопрос об увеличении штатной численности.
Кадровый вопрос является болезненным для Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, так как в 2013 году значительно сократилось число ревизоров. Относительно 2012 года их стало меньше на 20%. Тем не менее, как отметил руководитель ведомства А. В. Смирнов, общий объем проверенных средств удалось удержать на уровне предыдущего года. В их структуре резко, в пять раз, выросла доля проверенных средств бюджетов субъектов РФ, что связано с контролем государственных программ и объектов, по которым предполагалось осуществлять федеральное софинансирование. Почти столь же динамично, в 4,5 раза, увеличилась доля проверенных средств организаций, не являющихся участниками бюджетного процесса. Например, тех организаций, которые получили целевые взносы в основной капитал из федерального бюджета.
Но по-прежнему главным объектом проверок остаются средства федерального бюджета. В общем объеме средств, подвергшихся ревизиям, их доля составила 75,6%. И достигнутое в прошлом году значение показателя соотношения объема проверенных средств федерального бюджета к общей сумме расходов — 22,7% — соответствует контрольному значению показателя, установленного на 2013 год в государственной программе управления общественными финансами. Конечно, снижение численности ревизорского состава не могло не повлиять на количество проверок. «Поэтому для недопущения снижения эффективности работы службы, — сказал руководитель Росфиннадзора, — наша работа в бюджетном секторе была сориентирована на контроль за масштабными тратами». Основная часть проверок — 66,3% от общего количества — осуществлялась в рамках централизованного плана контрольных мероприятий службы, 26,9% — по плану, разработанному территориальными органами самостоятельно.
Нулевой результат недопустим
Актуальной остается проблема качества контрольной работы в финансово-бюджетной сфере. Результативность, рассчитанная как отношение совокупности сумм выявленных нарушений к совокупной сумме проверенных средств, свидетельствует о двукратном увеличении этого показателя за 2013 год. Абсолютная сумма выявленных нарушений превысила 1,454 триллиона рублей, и это самый большой показатель службы за последние пять лет. Но если проследить за его динамикой, парадоксально низкой выглядит доля результативных проверок в их общем количестве. По словам Смирнова, по сравнению с предшествующим годом доля результативных проверок росла крайне низкими темпами и по итогам года достигла лишь 50%. «Основными поставщиками негатива являются 25 территориальных органов с показателями результативности ниже 45 процентов», — отметил глава Росфиннадзора. А в территориальных управлениях Тамбовской, Самарской, Кемеровской, Сахалинской, Оренбургской областей и Чеченской Республике более 70% проверок не принесли результата. Организационно-аналитическому управлению и управлению совершенствования финансово-бюджетного контроля и надзора предстоит установить причину такого положения дел, оценить уровень организации работы по выбору объектов проверок и, собственно, по контролю.
В 2014 году Росфиннадзор планирует расширять масштабы своей деятельности. Почти в 1,5 раза по сравнению с 2012 годом (до 89) увеличено количество проверок под руководством центрального аппарата. Но только к четырем проверкам будут привлечены все 83 управления. Вовлеченность территориальных управлений в выполнение централизованного задания снизится на 9%. Это произойдет главным образом за счет тех управлений, где проверяемые на федеральном уровне вопросы не являются значимыми.
Главной задачей руководителей управлений остается внедрение современных методов отбора объектов проверок, в том числе применение риск-ориентированного подхода. Это позволит добиться кардинального повышения числа результативных проверок. «Завершение плановых проверок с нулевым результатом считаю недопустимым», — резюмировал руководитель службы.
Руководитель территориального управления Росфиннадзора в Мурманской области Л. П. Лисюткина отметила, что одним из основных факторов снижения доли результативных проверок как раз и является увеличение доли нерезультативных проверок, проведенных в соответствии с централизованным заданием. В 2013 году по 20 централизованным заданиям было проведено 124 контрольных мероприятия, семь из них, причем наиболее финансово емких, дали нулевой результат. К снижению результативности ведет и повышение профессиональной грамотности бюджетополучателей, а также кадровый голод, который испытывают территориальные управления Росфиннадзора. В Мурманской области с 2012 года произошло снижение численности сотрудников ведомства с 78 человек до 62. Эту проблему, кстати, поднимали все выступившие на коллегии руководители территориальных органов. Причем недостаток профессионалов усугубляет увеличившаяся в последние годы текучесть кадров. Ревизоры целыми отделами уходят во вновь образованные ведомственные контрольные органы, где заработная плата значительно выше, чем в службе финансово-бюджетного надзора.
Еще одним способом повышения эффективности контроля должно стать экспертное сопровождение проверок. Правда, опыт 2013 года, в котором зафиксирован рост экспертиз в 1,6 раза и затрат на их проведение в 1,7 раза, не стал положительным — экспертизы не сработали на результат. Поэтому в текущем году, как было отмечено на коллегии, необходимо определиться с приоритетами при выборе проверок с привлечением экспертов, а также оптимизировать использование средств, выделяемых на проведение экспертиз. В частности, не привлекать к работе некомпетентных экспертов, укрупнять лоты при осуществлении закупок соответствующих услуг.
Есть нарушение — нет наказания
В 2013 году значительно возросла доля нарушений, связанных с неэффективным расходованием бюджетных средств: проверки выявили 156 миллиардов неэффективно потраченных рублей, в 2012 году — только 45 миллиардов. В этой связи Смирнов предложил ввести критерии оценки эффективности использования средств в документы, предваряющие решения о федеральном финансировании. Значительно сократилась доля нарушений, связанных с недопоступлением платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды. Также весомо снизилась доля нарушений порядка ведения бухгалтерского учета и отчетности, но при этом кардинально увеличился удельный вес нарушений, выявленных в порядке учета и ведения реестра госимущества — с 28% до 45%. Таким образом, прирост нарушений, имеющих финансовый характер, составил 47% к 2012 году. При этом ежегодно выявляемый объем бюджетных средств, использованных с нарушением целевого назначения, стабильно находится в интервале от 2,5 до 3 миллиардов рублей.
Но рост объема выявляемых нарушений не сопровождался адекватным применением мер принуждения. Руководители 31 территориального управления в 2013 году не направляли предписаний либо направили их на незначительную сумму. Смирнов назвал управления Росфиннадзора, которые не направляли предписаний не только в
В 2013 году в практику оценки эффективности контрольной работы в финансово-бюджетной сфере Росфиннадзором стал вводиться показатель, рассчитываемый как отношение суммы выявленных нарушений без учета нарушений ведения бухгалтерского учета и ведения реестра имущества к сумме затрат на проведение соответствующих контрольных мероприятий. Использование данного показателя позволило сказать, что только в 19 управлениях интегральная эффективность контрольной работы в 2013 году была выше среднего значения — 118 рублей на один рубль затрат. В настоящее время Росфиннадзором предприняты меры по повышению объективности оценки вклада территориальных управлений в достижение общего результата.
Новые функции
Изменения федерального законодательства наделили службу финансово-бюджетного надзора новыми полномочиями, в частности активным административным правом не только в сфере валютного контроля, но и в сфере бюджета. Согласно КоАП РФ должностные лица Росфиннадзора рассматривают административные дела по 28 правонарушениям и уполномочены составлять протоколы. И эффективное освоение полномочий по возбуждению и рассмотрению соответствующих дел является приоритетной задачей службы. Смирнов пообещал, что в ближайшее время ревизорский состав будет обеспечен методическими материалами по формированию административных протоколов и рекомендациями по рассмотрению дел.
Кроме того, необходим и справочник квалификации состава правонарушений. Полноценное правовое обеспечение этой работы возлагается на руководителей подразделений Росфиннадзора, в чью компетенцию входят вопросы организации контроля в бюджетно-финансовой сфере и правового обеспечения деятельности службы. На коллегии было отмечено, что особое внимание в этом направлении следует уделять схеме взаимодействия со Счетной палатой, инспекторский состав которой также наделен полномочиями составлять протоколы и направлять их в центральный аппарат службы. Поэтому сейчас необходимо отработать детали и общую логику новых процедур, прежде всего форму отражения в протоколах и других материалах сведений, необходимых и достаточных для возбуждения административных дел. Как сказал Смирнов, эти вопросы уже обсуждались с руководством Счетной палаты и ведомства пришли к единому мнению о том, что в кратчайшие сроки необходимо сформулировать четкий график работы, чтобы при проведении проверок разойтись во времени и пространстве.
С учетом современных угроз в сфере экономической безопасности государства особое значение придается обеспечению взаимодействия Росфиннадзора с правоохранительными органами. В 2013 году по поручению органов прокуратуры, органов внутренних дел, Следственного комитета и ФСБ в связи с выявлением ими признаков нарушений при расходовании бюджетных денежных средств службой финансово-бюджетного контроля проведено 222 контрольных мероприятия. Инициативно в правоохранительные органы направлено около 5,6 тысячи материалов проверок с установленным элементом уголовно наказуемых действий при использовании бюджетных средств на сумму более 1,26 триллиона рублей.
В целях повышения эффективности и создания условий для совместной деятельности при реагировании на информацию о нарушениях в бюджетной сфере совместным приказом Генеральной прокуратуры РФ и Росфиннадзор утверждено положение о взаимодействии при назначении и проведении проверок. В прошлом году также заключено соглашение с ФСБ России, подготовлено и находится на стадии подписания соглашение с МВД, в стадии проработки — соглашение со Следственным комитетом1.
С. В. МАРТЫНЕНКО