Результатом международной научно-практической конференции «Государственный (муниципальный) финансовый контроль в РФ. Теория, практика, перспективы развития», которая прошла в Казани, стал обмен научно-исследовательским и практическим опытом в решении актуальных проблем финансового контроля.
В прошлом году было принято значительное количество изменений в законы РФ, что, естественно, сопровождалось выпуском и изданием нормативно-правовых актов правительства. Впервые законодательно прописано наличие двух органов государственного финансового контроля: внешнего и внутреннего. Между тем существование двух групп контролирующих органов несет в себе риск дублирования функций. Как сказал руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора А. В. Смирнов, в последние два года Росфиннадзору и Счетной палате удается расходиться во времени и пространстве. Но это не решение проблемы. «Наверное, надо исходить из того, что каждый из этих органов должен делать что-то лучше, чем другой, и тогда эта специализация, исключающая участие другого органа, позволит разумно использовать общий контрольный ресурс в государстве», — отметил он.
Опираясь на опыт, руководитель Росфиннадзора рассказал об общих проблемах, которые сейчас есть у контрольных органов. В частности, не может не беспокоить уровень и частота нарушений бюджетного законодательства. Количество нарушений бюджетных и учетных правил нарастает не по причине ослабления контроля, а является следствием возможности легко нарушить правила бухгалтерского и бюджетного учета и не понести за это серьезной ответственности. На взгляд Смирнова, прежде всего этому способствуют сами правила бюджетирования. «Главная цель контроля, — считает он, — это обеспечить эффективность использования бюджетных средств. Но ни в старой, ни в новой редакции Бюджетного кодекса не определена ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, существует лишь норма, говорящая о том, что такое эффективность использования, не более того». То есть не создана правовая база для того, чтобы контроль мог действительно кого-то привлекать к ответственности за недостижение эффективности.
На эту критику заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров ответил, что, по мнению министерства, более четкое описание критериев эффективности не нужно и невозможно. Оценка эффективности — это суждение, и достичь по этому вопросу однозначного мнения не получится. И, например, введение уголовного наказания за неэффективное использование бюджетных средств приведет к тому, что бюджетные средства вообще не будут использоваться, потому что любой управленец, принимающий решение, будет скован в своих действиях огромным количеством оговорок и документов. Сейчас в законодательстве уже предусмотрена возможность проведения аудита эффективности Счетной палатой и контрольно-счетными органами. У Росфиннадзора такой функции нет. Но возможность подключения ведомства к аудиту эффективности государственных программ рассматривается. «Ведь риски неэффективности зарождаются именно при планировании», — подчеркнул Лавров.
За уполномоченного по бюджету
Бюджетным кодексом оговорены меры принуждения, но описание нарушений, в отношении которых они применяются, слишком лаконично и не охватывает всех проблем, с которыми контролирующие органы сталкиваются на практике. К примеру, в отношении главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей и получателей бюджетных средств применима лишь одна мера — это передача полномочий нарушителя уполномоченному лицу по бюджету. Причем эта норма не действует, поскольку механизма ее реализации просто нет. Руководителя Росфиннадзора беспокоят намерения Минфина России исключить и эту меру. В качестве аргумента приводится, к примеру, то, что введение фигуры временного уполномоченного лица нецелесообразно, так как этот уполномоченный не прописан, например, в законе о Федеральной контрактной системе, а значит, он не является участником контрактации. По мнению Смирнова, было бы разумнее внести поправки в Федеральный закон № 44‑ФЗ, чем полностью устранять из законодательства меру ответственности за столь тяжелый проступок, как нецелевое использование бюджетных средств. Кроме того, можно было бы подумать о возможности вводить уполномоченного в случае выявления нарушений не по всем операциям, а только по тем, выполнение которых привело к нецелевому использованию.
Другую сторону вопроса о применении мер ответственности затронул заместитель министра финансов Лавров. «Меры бюджетного принуждения, — предупредил он, — могут и должны использоваться только в тех случаях, когда есть возможность вернуть неправомерно использованные средства. В других случаях они скорее наказывают получателей соответствующих услуг или вообще дезорганизуют деятельность проверяемых».
| По мнению Смирнова, было бы разумнее внести поправки в Федеральный закон № |
Некачественные документы
По словам Смирнова, нарушения, выявляемые контролерами, бывают двух типов. Прямое нарушение бюджетного законодательства, нормативно-правовых актов и распоряжений вышестоящих органов не вызывает сложностей ни с выявлением, ни с устранением, ни с привлечением к ответственности. Но есть более сложная проблема — это выпуск некачественных, недоработанных документов, обуславливающих, регулирующих и сопровождающих использование средств бюджетов.
Руководитель Росфиннадзора привел пример проверки Министерства промышленности и торговли РФ, которое курирует, в частности, самолетостроение. Были выделены средства, Минпромторг передал их исполнителю — структуре, сформированной государством, действующей на коммерческих началах. Деньги в этой структуре зависли на полгода. Потом они еще полтора года находились без дела у конкретных предприятий, осуществляющих работы в интересах государства. Примерно в это же время страна изыскивала средства для решения финансирования проблем, связанных с наводнением на Дальнем Востоке. «Если бы кто-то попытался, — говорит Смирнов, — свести в одну сумму все депозиты происхождением из федерального бюджета, мы бы поняли масштаб бедствия». Причина этого бедствия — некачественно составленные документы, обуславливающие использование этих средств. Получается, что сами ГРБС избегают выполнения тех функций, которые на них были возложены, благодаря неточно прописанным документам.
Вперед в прошлое
Еще одна проблема, на которую указал Смирнов, это неотзывчивость управленческой системы на импульсы, подаваемые контролирующими органами. Управленческая система вырабатывает решения, контрольные службы, являющиеся ее подсистемой, контролируют выполнение этих решений и подсказывают, в какую сторону «крутить тот или иной винтик». Система реагирует, но не всегда в достаточной мере. Подобное происходит из-за отсутствия порядка реагирования на выводы и рекомендации контролеров.
В принципе процесс построения более конструктивных взаимоотношений уже начат. В Минфине России издан приказ о том, чтобы все подразделения ведомства, которые определяют темы контрольных мероприятий, кроме формулирования названия еще и участвовали непосредственно в формировании программ проверок, чтобы сориентировать контролеров на самые важные проблемы в той или иной сфере бюджетирования. С прошлого года эта схема действует. До этого контролеры сами формировали программы и планы проверок, и не всегда их усилия находили нужную точку приложения.
Собственно, только сейчас у Минфина, как заметил заместитель руководителя ведомства Лавров, появилась возможность перейти к обобщению выработанных контролем рекомендаций и практическим действиям. До этого большая часть такой работы была заблокирована пробелами в законодательстве и его несовершенством.
Последующий контроль не может быть эффективным без предварительного, в силах которого не просто наказать виновного в незаконных тратах, а предупредить его. Поэтому у Росфиннадзора родилось предложение об укреплении контрольной работы на стадии, предшествующей окончательному формированию бюджета. Необходимо встроить государственный контроль в модель, которая практиковалась в нашем государстве 150 лет назад. Тогда госконтроль был эффективным звеном бюджетной цепочки, проверяя обоснования выделения средств. Все подаваемые в рамках бюджетного процесса заявки проходили параллельно два исследования: в Министерстве финансов и в госконтроле, сотрудники которого, выезжая на место, анализируя отчетные данные за прошлые периоды, могли сделать более точное заключение о реальной потребности в средствах того, кто запрашивает их у бюджета.
Контроль за деньгами будущих поколений
Говоря о перспективах и о возможных путях развития государственного контроля, Смирнов отметил, что чрезвычайно важным аспектом является патрулирование крупнейших инфраструктурных проектов. Крупные объекты, как правило, предполагается создавать за счет средств Фонда национального благосостояния, а это деньги будущих поколений.
Росфиннадзор предлагает попытаться выстроить модель непрерывного государственного контроля за такими объектами в течение всего их жизненного цикла с момента проектирования до завершения строительства. Сделать это только силами службы невозможно, необходимо взаимодействие с Федеральным казначейством и даже с нефинансовыми структурами, которые занимаются контрольно-технологической деятельностью.
Сокращение сферы деятельности
«Как ни странно, вступившее в силу законодательство привело к сокращению сферы деятельности государственного и муниципального финансового контроля», — отметил Лавров. Одно из сокращений состоит в том, что теперь нельзя произвольно проверять любое юридическое лицо. Раньше же бюджетный рубль, полученный в любой форме, даже сэкономленный при использовании налоговых льгот, давал повод для прихода ревизоров.
Конечно, по мнению Минфина, проверки средств, сэкономленных на льготах, которые имеет весь малый бизнес, это избыточная деятельность. Органы государственного и муниципального финансового контроля должны прежде всего проверять органы исполнительной власти, участников бюджетного процесса, главных распорядителей и получателей бюджетных средств. Когда деньги ушли в экономику, то субсидии или взносы в основной капитал уже перестают быть бюджетными средствами, несмотря на свое происхождение.
Но к получателю бюджетных средств могут быть вопросы. С какой скоростью используются эти средства, почему они зависают на счетах, почему не достигаются те или иные результаты, как соблюдаются условия государственных и муниципальных контрактов с точки зрения качества? «Все это ответственность получателя бюджетных средств, и, проверяя его, можно и нужно проверять юридические лица, но при этом опираться на строго юридическую фразу», — подчеркивает Лавров. То есть для возбуждения проверки необходимо два условия. Во-первых, изначально это должна быть проверка деятельности ГРБС или ПБС, во-вторых, ответственность юридического лица должна быть зафиксирована документально.
P. S. В рамках конференции прошел круглый стол, посвященный актуальным вопросам государственного и муниципального контроля, а также заседания секций, где обсуждались проблемы гармонизации внешнего и внутреннего контроля, совершенствования контроля в области финансово-бюджетных правоотношений, развитие контроля в сфере закупок для обеспечения государственного и муниципального заказа, вопросы правового обеспечения финансового контроля. Об этом журнал «Бюджет» расскажет в одном из следующих номеров.
С. В. МАРТЫНЕНКО