О том, чем внешний контроль отличается от внутреннего, проблемах проведения аудита эффективности, значимости экспертиз нормативно-правовых актов мы побеседовали с председателем Контрольно-счетной палаты Москвы Виктором Александровичем ДВУРЕЧЕНСКИХ.
Виктор Александрович, после принятия Федерального закона №
— Риски возникают потому, что нет проработанной теории того, во имя чего трудятся органы внешнего государственного контроля. Не осознается миссия внешнего контроля, хотя с момента его организации прошло уже 20 лет. Пора бы и осознать. Дискуссии о миссии продолжаются, хотя закон уже разделил контроль на внешний и внутренний. Но нужно сказать, что спор этот происходит от непонимания смысла, сути отличия внешнего контроля от внутреннего и того, почему дублирование функций этими двумя ветвями контроля в принципе невозможно.
По моему убеждению, основное отличие внутреннего и внешнего контроля в том, что мы работаем на разных потребителей. Материалы по результатам любого внутреннего контроля передаются начальнику. А уже начальник может принять какие-то меры, куда-то передать материалы проверки, в том числе в правоохранительные органы, а может вообще под сукно положить — не выносить сор из избы. Докладывают непосредственно ему, и он принимает решение. У нас другая задача — дать информацию во внешний мир, гражданскому обществу, Законодательному Собранию, мэру Москвы. Тем, кого проверяли, безусловно, тоже, но это вторично, а первично — мы должны миссию свою выполнить: предоставить полную, актуальную и достоверную информацию о качестве управления властью публичными ресурсами (бюджеты, материальные и нематериальные активы).
И еще один момент. Объекты и предметы всех наших контрольных мероприятий отличаются от объектов и предметов других контрольных органов. В Федеральном законе от 7 февраля 2011 года №
Для нашей палаты публичный ресурс — 438 бюджетов, сюда входят три бюджета Москвы (одновременно проверяем исполненный бюджет, к которому мы можем возвращаться в течение трех лет, текущий бюджет и бюджет, который формируется), по три бюджета 144 муниципальных образований и три бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования. Плюс материальные и нематериальные активы города.
Объектом же контроля органов внутреннего финансового контроля являются, как правило, конкретные проверяемые организации, в первую очередь бюджетные. В силу этого дублирование возможно только при встречных проверках или при низкой организации ведомственного контроля. Но в городе четко отлажена система координации. Мы сверяем свои планы с другими контрольными органами.
— Вы делитесь с внутренним контролем информацией, полученной в ходе проверок?
— По их запросам мы предоставляем материалы всех проверок. Кроме того, периодически обобщаем выявленные нарушения и недостатки и по единой форме передаем друг другу. Мы подписали Соглашение о взаимодействии между Контрольно-счетной палатой Москвы, Главным контрольным управлением Москвы и, хоть это и федеральная структура, управлением Росфиннадзора в Москве. Это наши коллеги, и мы вместе вырабатываем единые подходы, например по классификации нарушений и недостатков.
— Одна из главных задач контрольных органов — контроль за эффективностью использования бюджетных средств. Но в то же время ответственность за неэффективное расходование законодательно не предусмотрена. На ваш взгляд, это пробел законодательства или предопределено конкретными причинами?
— Нет, это не пробел. Дело в том, что принцип результативности и эффективности в Бюджетном кодексе прописан именно как принцип, и нет законодательно определенных критериев эффективности и результативности. На практике мы руководствуемся Стандартом аудита эффективности и постановлением Верховного суда РФ, разъясняющем, как и когда можно считать расходы неэффективными. А именно только в одном случае: если доказано, что можно было за эти деньги достичь лучшего результата или за меньшие получить тот же.
Но если мы за неэффективные расходы будем привлекать должностные лица к ответственности, руководствуясь нормами права, в условиях отсутствия критериев это может положить начало правовому беспределу, когда один будет ситуацию интерпретировать так, другой иначе. Мало ли чего я не учел, утверждая, что можно было получить лучший результат. К примеру, не учел погодные условия, теоретически на бумаге может быть одно, а в реальности все получилось по-другому. Будет целесообразнее, если руководитель, который получит материалы проверки и знает все условия труда, сделает свою оценку: «Вот они написали, но при этом не учли этого и этого». Или наоборот: «А этого я не знал, и ответственный за обозначенный участок работы мне ничего не сообщил». В результате принимаются управленческие решения.
Мы в палате не считаем нарушением неэффективное расходование, так как нет нормативных критериев. А некоторые палаты считают. Единообразия в подходах к решению этого вопроса нет. Но мы твердо стоим на своей позиции. И Счетная палата РФ нас поддержала, ведь это людские судьбы, под угрозой авторитет человека. Допустил нарушение — значит нарушил закон, должен отвечать. Но если не нарушил, а в сложившихся условиях принял неэффективное решение, то нужно задать второй вопрос: был ли причинен ущерб или нет. Понятие же ущерба в отношении публичных образований тоже не определено. Если нет ущерба, то нет и последствий. Вот когда закупили дорогостоящее медицинское оборудование и оно не используется или пропало, то это уже ущерб и нужно привлекать к ответственности. Неэффективные же расходы — это не нарушение закона, поэтому привлекать к ответственности нужно очень осторожно, понимая, нанесен ущерб или нет.
— Тогда возникает вопрос об аудите эффективности. Насколько он действенен? Как мы вас поняли, заключения Контрольно-счетной палаты Москвы об эффективности или неэффективности носят рекомендательный характер. Насколько эти рекомендации востребованы органами власти, исполняются ли они?
— В Москве к рекомендациям палаты, безусловно, прислушиваются. Вот вчера у меня была коллега. Она задала примерно ваш вопрос: прислушиваются ли к нашим рекомендациям? «Прислушиваются, — отвечаю. — Хотите, покажу как?» И попросил принести два любых плана по устранению недостатков. Она посмотрела и согласилась со мной. Мы ведь не орган власти, мы не можем принимать решение по устранению недостатков. Мы даем представление (около 70 в год) в орган власти, которое должно быть рассмотрено в
В общем-то, мы не сосредотачиваем внимание на поиске нарушений и недостатков. Наше дело — замечая и отмечая нарушения и недостатки, выработать предложения, которые могут лечь в основу управленческого решения органа власти, мэра Москвы. Нарушение можно просто отметить и устранить, а можно, и мы это всегда делаем, порекомендовать, что нужно предпринять, чтобы оно не повторилось в будущем. Или же выясняем и доводим до сведения органа власти причины, по которым это нарушение стало возможным. Поэтому аудит эффективности мы используем: в ходе каждой проверки и каждого обследования мы оцениваем правомерность и эффективность.
Но в классическом виде аудит эффективности, не обладая достаточными временными и кадровыми ресурсами, использовать сложно. Самый трудный этап этого мероприятия — разработка критериев эффективности и их согласование с экспертным сообществом и с теми, кто подвергается проверке. С экспертным сообществом согласовать еще можно, а вот с теми, кого проверяешь, непросто. Почему многие региональные палаты не применяют аудит эффективности? Не хватает сил и времени. На согласование критериев уходит три месяца, потом собственно проверка, потом нужно все оформить в соответствии с процедурой. В результате на проведение одного мероприятия можно потратить год.
У Контрольно-счетной палаты Москвы есть ноу-хау. Мы пошли по другому пути — критерии согласовываем с аппаратом мэра и правительством Москвы. Не с отдельным ведомством, а с неведомственным органом, который его контролирует. И он-то как раз заинтересован в том, чтобы критерии были серьезные, а мы тем самым экономим время.
— Большая часть работы КСП направлена на экспертизу проектов правовых актов и госпрограмм. Можно чуть подробнее об этих экспертизах?
— Тенденция такова, что количество экспертиз у нас увеличивается. В 2013 году мы провели 75 экспертиз нормативно-правовых актов. Проверок было 226, причем 160 из них — это внешние проверки полноты и достоверности годовых отчетов муниципальных образований и департаментов. Это тоже большая работа, но она специфическая и не говорит об эффективности, она говорит о достоверности и полноте отчетов. То есть «чистых» проверок было 66 (226 — 160), а экспертиз уже 75. И Москва является пионером по экспертизам всех видов.
Мы первыми в России перешли на программный бюджет уже два года назад. Поэтому и экспертизы начали проводить первыми, и стандарты у нас уже отработаны. Остальные регионы теперь могут воспользоваться нашим опытом. Надо понимать, когда мы проводим экспертизу, мы пишем заключение, но это вовсе не значит, что все написанное власть обязана выполнить. Она обязана знать позицию палаты и рассматривать вопрос, зная заключения Контрольно-счетной палаты. Но когда процедура соблюдена, власть может ничего не учесть, и мы не вправе предъявлять претензии.
Ум хорошо, а два лучше, и мы не есть истина в последней инстанции. Но в моей практике не было такого, чтобы ни одно из наших замечаний не учли. Бывает, что не полностью следуют нашим рекомендациям, но это нормальная работа. Другое дело, если мы высказали свое мнение, а в результате не учтено то, что должно быть учтено по закону. Тут уже правоохранительные органы могут поинтересоваться, почему нормативный акт принят с нарушением закона. Мы даем заключения на все законы, которые принимает Мосгордума, если они затрагивают деньги и имущество. Мы даем заключения на проекты госпрограмм и проводим экспертизу действующих. Не только на стадии проектирования, но и когда уже идет реализация.
— Экспертиза включает юридический аспект, то есть дает ответ на вопрос: не будет ли конфликтовать будущий правовой акт с уже действующими законами. Законодательные власти в США заказывают экспертизы, которые еще и просчитывают экономические последствия сроком на 75 лет. Вы на чем больше делаете акцент?
— У нас есть и то, и другое. В Законе №
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО