В условиях ухудшения макроэкономической ситуации, снижения экономической активности и, как следствие, ограничения поддержки субъектов РФ со стороны федерального центра единственно верной стратегической линией бюджетной политики является не увеличение расходов, а повышение их эффективности. Основная задача участников бюджетного процесса — выполнение программных мероприятий в полном объеме при максимальной экономии денежных ресурсов. В этой связи на первый план выходит финансовый контроль за расходами бюджетных средств уже на стадии их планирования. Как правило, указанная работа должна начинаться в момент бюджетных проектировок, когда главными распорядителями осуществляется защита собственного бюджета.
ВСамарской области при непосредственном участии губернатора Н. И. Меркушкина создана и уже два года работает уникальная система предварительного контроля за планированием бюджетных расходов (рисунок 1). По сути, это анализ финансово-экономического обоснования мероприятий на предмет их эффективности, проводимый еще до принятия решения о расходовании бюджетных средств. Предварительный контроль, осуществляемый Службой государственного финансового контроля Самарской области (далее — Служба), заставляет ГРБС подходить к планированию бюджетных ассигнований с большей рачительностью, закладывать расходы в соответствии с подтвержденной потребностью и документально обоснованной стоимостью. Экспертно-аналитическая деятельность позволяет выявлять неэффективные расходы, сокращать стоимость планируемых мероприятий, а также прорабатывать альтернативные пути их реализации и (или) источники финансирования в целях снижения нагрузки на региональный бюджет, увеличивать количество и качество планируемых к закупке товаров (работ, услуг) без роста объема финансирования.
Обоснование — каждому рублю
Для обеспечения прозрачности контроля Службой проведена масштабная работа по усовершенствованию финансово-экономических обоснований планируемых расходов (далее — ФЭО): разработаны методические рекомендации (детальные требования) к содержанию, а также инструкции по их исполнению. Эти рекомендации нормативно закреплены и доведены до всех ГРБС, и Служба осуществляет постоянный контроль за их выполнением.
Необходимо отметить, что за короткий период ФЭО стали обязательным документом главного распорядителя для включения новых расходных обязательств, увеличения действующих или перераспределения бюджетных средств между мероприятиями. Требования к обоснованиям предъявляются в зависимости от вида бюджетных ассигнований и направлений расходования. Так, например, при согласовании проекта, предусматривающего изменение финансирования объектов капитального строительства, финансово-экономическое обоснование должно содержать исходно-разрешительную документацию (правоустанавливающие документы на землю, разрешение на строительство и пр.), положительное заключение на проектную документацию (в случаях, определенных законодательством), сметную документацию, прошедшую проверку на предмет достоверности и т. д. При обследовании специалистами Службы проводится анализ запрашиваемых средств областного бюджета на основании расчетов остатка сметной стоимости мероприятия исходя из документального подтверждения его стоимости, объемов заключенных контрактов, сверки выполненных/невыполненных работ. Проводится анализ расходов на строительство с целью исключения покупки излишне дорогих материалов, осуществляется оценка сроков строительства с учетом сезонности работ и сроков проведения торгов, в случае устаревшей проектной документации рекомендуется проведение корректировки проектной документации.
Уже сейчас с учетом сложившейся практики приняты действенные меры по оптимизации расходов на объекты капитального строительства. К примеру, Службой было предложено уйти от страхования за счет бюджета проектных и строительных работ — на это тратились значительные средства, а страховые случаи отсутствовали. Кроме того, введен контроль за формированием остатков сметной стоимости, а также подготовлены рекомендации по изменению методики их расчета. По инициативе Службы в настоящее время разрабатываются предельные нормативы строительства, капитального ремонта и оснащения социальных объектов.
В случае если проект предусматривает выделение средств областного бюджета на осуществление капитального ремонта (включая противопожарные мероприятия), ревизоры проверяют наличие предписаний контролирующих органов, иных документов, обосновывающих необходимость проведения соответствующих мероприятий (в том числе противопожарных), дефектных ведомостей, локальных сметных, сводных сметных расчетов, прошедших проверку на достоверность. Специалистами Службы, имеющими специальное строительное образование, даются заключения на предмет правильности применения нормативов ценообразования.
Если проект предусматривает увеличение штатной численности работников государственных учреждений, финансово-экономическое обоснование анализируется с учетом проекта государственного задания, расчетов трудозатрат по вводимым штатным единицам, действующего штатного расписания, проекта нового штатного расписания и прочих документов, подтверждающих необходимость увеличения численности работников.
Если предполагается приобретение государственным учреждением основных средств, оборудования, инвентаря, специалистами Службы финансово-экономическое обоснование оценивается при обязательном наличии проекта государственного задания, перечня имеющегося имущества учреждений с указанием степени износа, не менее трех коммерческих предложений (прайс-листов) по каждой планируемой покупке и прочих документов, подтверждающих необходимость приобретения основных средств.
В случае если проект предусматривает проведение научно-исследовательских работ, мероприятий по мониторингу, анализу рынка, информационных работ (услуг) (включая разработку программного обеспечения), выставочных мероприятий, финансово-экономическое обоснование оценивается с учетом технического задания на выполнение (проведение) работ с детализацией видов работ, указанием физических объемов (количества), сводной сметы с разбивкой на виды работ, расчетом трудозатрат по каждому виду работ и прочих документов, подтверждающих объем и стоимость каждого вида работ.
Не только выявить, но и предотвратить
Во всех случаях в качестве обоснования рассматриваются затраты на мероприятия-аналоги, реализованные в Самарской области или иных регионах РФ. Детальному анализу также подвергается выбранный механизм реализации расходного обязательства, то есть форма бюджетных ассигнований, порядок предоставления средств из областного бюджета (в случае их выделения в форме инвестиций, субсидий или социальных выплат), наличие уже существующих аналогичных или смежных мероприятий (в целях исключения дублирования бюджетных расходов) и т. д.
Результатом предварительной оценки эффективности заявляемых расходов является и подтверждение полноты и достоверности сведений, содержащихся в представленных документах. Поэтому еще до утверждения расходов становится возможным определить наиболее подверженные рискам сферы бюджетного финансирования. В итоге на стадии предварительного контроля получается не только выявить риски, но и предотвратить нарушения. В частности, удается:
предотвращать нецелевое или неэффективное использование бюджетных средств, в том числе посредством уточнения и (или) изменения порядка их использования;
- не допускать завышения стоимости планируемых мероприятий;
- повышать обоснованность включаемых в бюджет расходов;
- улучшать качество и (или) количество планируемых к закупке товаров (работ, услуг) без увеличения объема финансирования;
- прорабатывать альтернативные пути реализации планируемого мероприятия или источники его финансирования в целях снижения нагрузки на областной бюджет и т. д.
Если говорить о конкретных цифрах, то за прошедшие два года превентивной работы было пресечено завышение стоимости мероприятий более чем на 1,95 миллиарда рублей (рисунок 2). Кроме того, вследствие исполнения рекомендаций Службы главными распорядителями было исключено излишнее резервирование средств областного бюджета, что позволило изыскать дополнительно финансовые ресурсы в размере более 1,4 миллиарда рублей, которые были использованы на иные приоритетные направления.
После проведения экспертно-аналитических мероприятий готовятся акты, детально описывающие возможные риски расходования бюджетных средств. Рекомендации Службы по их снижению в обязательном порядке доводятся до главных распорядителей до принятия расходов губернатором или правительством Самарской области. Здесь четко работает правило: предупрежден — значит вооружен. Ведь главные распорядители получают всю необходимую информацию о том, как не допустить нарушения на этапе расходования бюджетных средств. Кроме того, при выявлении нарушений контролеры предъявляют ГРБС требования не производить расходование неподтвержденных (необоснованных) бюджетных средств до момента получения по ним соответствующих обоснований и подтверждений. По инициативе Службы в правовые акты были включены положения, приостанавливающие расходование бюджетных средств в соответствующей (необоснованной) части до момента подтверждения главными распорядителями заявленных расходов необходимыми расчетами.
Контроль берет на контроль
Мероприятия, по которым на этапе планирования по объективным причинам невозможно снять выявленные риски, Службой берутся на карандаш и становятся основой для формирования плана проверочных мероприятий в рамках текущего и последующего контроля. Таким образом, ревизоры не работают вслепую и вся необходимая для проверок информация подбирается еще на стадии их планирования. Собранный в ходе обследования планируемых расходов материал консолидируется и представляется в структурные подразделения Службы, осуществляющие последующий государственный финансовый контроль и контроль в сфере закупок, и учитывается ревизорами непосредственно при проведении контрольных действий, в том числе при определении программы проведения проверки (ревизии).
То есть изучение материалов, полученных Службой в ходе предварительного контроля, является обязательным элементом подготовки к проверке. При необходимости контролеры консультируются с коллегами, проводившими обследование планируемых расходов по соответствующим проектам. Это также дает значительные результаты. В общей сложности за время деятельности Службы в пользу бюджета было обращено порядка 4 миллиардов рублей. Часть этой суммы возвращена непосредственно в областной бюджет. Кроме того, оптимизирован объем финансирования мероприятий, обеспечено выполнение невыполненных работ и исправление работ ненадлежащего качества.