Качество финансового контроля может оцениваться по объему выявленных нарушений, размеру средств, обращенных в пользу бюджета, количеству лиц, привлеченных к ответственности и т. д. Губернатор Самарской области Н. И. Меркушкин предъявляет высокие требования к объективности, полноте и достоверности результатов ревизионной деятельности, что накладывает повышенную ответственность на каждого специалиста Службы государственного финансового контроля области (далее — Служба). За два года существования Службы ее контрольно-ревизионными подразделениями проверено расходование более 66 миллиардов рублей. Объем выявленных нарушений превысил 6,7 миллиарда рублей.
Достижению высоких результатов деятельности Службы государственного финансового контроля Самарской области во многом способствует внедренное ее руководителем О. А. Михеевой риск-ориентированное планирование контрольной деятельности, когда объекты контроля отбираются на основе ранее выявленных рисков совершения нарушений. Стоит обратить внимание на то, что из 12 миллиардов рублей выявленных Службой нарушений более 3,5 миллиарда обращены в пользу областного бюджета. Это не только средства, непосредственно перечисленные в региональную казну, но и обеспечение выполнения строительно-монтажных работ, исправление некачественных работ, оптимизация стоимости государственных услуг, обеспечение использования имущества и т. д.
В преддверии проверки
Практика контрольно-ревизионной работы показывает, что ее результаты зависят и от степени осведомленности ревизора об объекте контроля, его особенностях и существующих либо потенциально возможных проблемах. Чтобы обеспечить надлежащую подготовку ревизора к контрольным мероприятиям, Службой внедрена соответствующая процедура — обязательный этап, предшествующий совершению контрольных действий. Срок подготовки составляет от одного до трех рабочих дней и зависит от тематики и объема контрольного мероприятия.
В ходе подготовки ревизор прежде всего знакомится с имеющимися материалами об объекте контроля. В первую очередь это информация о выявленных на стадии предварительного контроля рисках совершения нарушений. Она является наиболее актуальной и требует проверки при проведении контрольного мероприятия. Так, например, в рамках подготовки к проведению проверки ревизором была изучена полученная на стадии предварительного контроля информация, касающаяся закупки объектом контроля 16 единиц специальных автотранспортных средств, необходимых для реализации возложенных функций. В ходе проверки было установлено, что из фактически приобретенных автотранспортных средств лишь пять соответствовали ранее заявленной категории. На оставшиеся от их покупки средства были приобретены иные автомобили, в том числе легковой седан и внедорожник для директора и заместителя директора.
При подготовке ревизор в обязательном порядке поднимает материалы предыдущих контрольных мероприятий, проведенных как самой Службой, так и органами внешнего финансового контроля и ведомственного контроля, полученные от органов исполнительной власти Самарской области материалы проверок, проведенных в отношении них и их подведомственных организаций иными контрольно-надзорными органами. Безусловно, проведение контрольных мероприятий невозможно без изучения правового поля, в котором находится объект контроля. Поэтому, предваряя проверку, ревизор анализирует нормативные правовые акты, регулирующие деятельность объекта контроля и правовой режим использования проверяемых средств. Важным источником информации является официально публикуемая отчетность, в том числе бухгалтерская и статистическая. Среди дополнительных источников информации необходимо отметить средства массовой информации, а также сведения, размещенные в сети интернет. Данная информация зачастую не может служить основой для квалификации нарушений, но ее проверка позволяет ревизору выявлять и пресекать незаконные деяния.
Необходимо отметить, что значительная часть сведений поступает в Службу в рамках информационного обмена с нашими коллегами из других ведомств. В 2012 году Службой были подписаны соглашения о взаимодействии с прокуратурой Самарской области, ГУ МВД по Самарской области, территориальным управлением Росфиннадзора и Управлением Федерального казначейства по Самарской области. Готовятся соглашения со Следственным управлением Следственного комитета РФ по Самарской области и Счетной палатой Самарской области. Отдельно стоит отметить роль отлаженного взаимодействия Службы с региональным министерством управления финансами.
По итогам обобщения и анализа всей имеющейся информации об объекте контроля и иных сведений, связанных с использованием бюджетных средств по соответствующим направлениям, ревизор готовит запрос о предоставлении необходимых документов. Это официальная отчетность, включая бухгалтерскую, сведения о проверяемой организации (уставные документы, должностные лица организации), сведения об открытых счетах, соглашения, договоры и контракты, связанные с проверяемыми средствами, и т. д. На основе дополнительной информации ревизором могут запрашиваться иные необходимые документы, например разрешительная, проектно-сметная или исполнительная документация в случае проверки инвестиционных расходов, журналы учета или фотоматериалы, фиксирующие проведение скрытых работ, а также правоустанавливающие документы, расчеты, пояснения и т. д. В запросе также указывается крайний срок предоставления документов.
Обследование показало...
Дальнейшие действия ревизора напрямую зависят от выбранного метода осуществления контроля: ревизия, проверка или обследование. Последнее введено Федеральным законом №
В последние годы в нашем регионе сложилась практика определения основных направлений деятельности органов власти на основе ежегодного послания губернатора Самарской области. Так, в декабре 2013 года в своем послании Н. И. Меркушкин поручил Службе провести в первом полугодии 2014 года анализ эффективности и обоснованности осуществления расходов государственными и муниципальными учреждениями. Учитывая, что общее число только государственных учреждений составляет около тысячи, руководством Службы было принято решение организовать проведение обследований в режиме один ревизор = одно учреждение в неделю. При этом учреждения со смежным или аналогичным предметом деятельности, учреждения, находящиеся по одному адресу, а также небольшие учреждения проверялись параллельно, что позволяло закрыть в течение отведенного срока два или даже три объекта. В результате, по предварительным оценкам, в ходе данной работы объем проверенных средств составил свыше 22 миллиардов рублей.
Проведению указанных обследований предшествовала масштабная работа всех структурных подразделений Службы. Была проанализирована имеющаяся информация об уже совершенных нарушениях и рисках их совершения в сфере деятельности учреждений. На основе анализа сформирован перечень учреждений, требующих наибольшего внимания, и подготовлены подробные методические рекомендации для ревизоров, которые содержали типовые формы запросов. Запросы были направлены Службой во все учреждения, а также уполномоченным профильным органам, являющимся главными распорядителями бюджетных средств. Изучение заполненных форм позволило классифицировать объекты контроля, определить проблемные сферы с точки зрения выполнения показателей государственных заданий, объемов финансирования и закрепленного имущества, дифференциации заработных плат в учреждении и т. д. Кроме того, в рекомендациях содержится перечень вопросов, необходимых к рассмотрению в рамках обследований (использование бюджетных средств, выполнение установленных показателей, использование закрепленного имущества, соблюдение порядка согласования сделок и т. д.), а также примеры возможных нарушений в разрезе существующих источников финансирования учреждений.
Проводимые Службой обследования деятельности учреждений показали, что расходы на финансирование государственных заданий могут быть значительно оптимизированы за счет:
пересчета утвержденных нормативов с учетом фактических расходов учреждений и степени достижения установленных показателей;
исключения неэффективных расходов, например в части содержания неиспользуемого имущества;
пресечения неправомерных расходов, например отвлечение средств на не связанные с государственными услугами направления;
повышения эффективности использования закрепленного имущества, в том числе для оказания платных услуг и т. д.
Стоит отметить, что реализация данных мер позволит сэкономить миллиарды бюджетных средств без снижения качества или количества предоставляемых государственных услуг.
Службой также анализировались закупочные цены на предмет завышений стоимости товаров, работ, услуг и иных злоупотреблений. На основе полученной информации определялись сферы, в которых подведомственная сеть наиболее склонна к завышениям, а также отдельные группы товаров и работ, чаще всего закупаемых по ценам, превышающим среднерыночные. Кроме того, произведенные учреждениями закупки оценивались Службой также на предмет фактической поставки товаров и их качества, порядка и степени их дальнейшего использования, наличия в них избыточных свойств, а также применения конкурентных процедур в ходе совершения закупок. Аналитические подсчеты показывают, что оптимизация работы в рамках производимых закупок может позволить изыскать дополнительные резервы бюджетных средств в размере около 15% от объема производимых закупок.
Важным результатом проводимых Службой обследований является поднятие целого пласта вопросов, касающихся использования государственного имущества. Так, Службой установлено, что ряд государственных учреждений арендует помещения, в то время как у других учреждений имеется неиспользуемое недвижимое имущество или имущество, предоставляемое в аренду частным организациям. При этом договоры на предоставление государственного имущества частным лицам не всегда в полной мере учитывают интересы области, что выражается в непроведении арендатором текущего ремонта, некомпенсации потребленных коммунальных услуг, заниженном размере арендной платы и т. д.
Отдельной проблемой является заключение учреждениями сделок, имеющих признаки договора аренды, но оформленных как договор оказания услуг или иной аналогичный договор. Прекращение подобной практики не только позволит осуществлять надлежащий контроль за государственным имуществом и доходами от его использования, но и будет способствовать оптимизации бюджетных расходов путем переноса в соответствии с законодательством стоимости его содержания на собственные доходы, получаемые учреждениями от данного имущества. Учитывая цикличность деятельности учреждений, можно сказать, что нарушения, как правило, носят длящийся или повторяющийся характер, поэтому эффект от их пресечения дает результаты не только в текущем периоде, но и в каждом последующем финансовом году.
Ревизии и проверки
В отличие от обследований проведение ревизий и проверок требует осуществления дополнительных процедур, сроки и порядок совершения которых четко регламентированы. Несмотря на то что Бюджетным кодексом предусмотрена возможность проведения камеральной проверки, на практике установление точных и объективных фактов, как правило, требует не только выезда на соответствующий объект, но и фиксации. В целях исключения дальнейших разногласий относительно результатов проверки Службой введена практика осуществления контрольных обмеров с участием ревизора, представителя объекта контроля, подрядчика и субподрядчика (при необходимости), а также иных заинтересованных лиц. Результаты обмеров фиксируются и подписываются всеми участниками, а после ложатся в основу выводов проверки и приобщаются к ее материалам.
Например, в ходе проверки Службой ремонта инженерных сетей выяснилось, что заказчик не оплачивает выполненные работы, так как не согласен с объемами, указанными в актах КС-2. По инициативе Службы был проведен контрольный обмер с привлечением специализированной техники и представителей всех заинтересованных сторон. В результате выявлены невыполненные, но указанные в актах КС-2 работы на сумму около 7 миллионов рублей. Кроме того, специалистами Службы были установлены завышения в сметной документации на сумму более 2 миллионов рублей, а также работы, не предусмотренные заключенным контрактом, еще почти на 2 миллиона рублей. В результате учета замечаний Службы общая стоимость работ по контракту была уменьшена более чем на 20%, а экономия бюджетных средств составила 11 миллионов рублей.
Еще одной особенностью ревизий и проверок является то, что в них, как правило, задействована группа специалистов разной направленности. Проверка правильности выделения, использования и учета бюджетных средств требует наличия юридических, экономических и бухгалтерских знаний. Для выявления завышений на стадии формирования сметной документации необходимы специалисты в ценообразовании, в отдельных случаях нужны специалисты-строители, способные сопоставить указанные в документах и фактические объемы работ. Специальные знания нужны для проведения проверок в сфере сельского хозяйства, компьютерных технологий, дорожного строительства и многих других. В этой связи основным критерием при формировании кадрового состава Службы являются универсализм и широта профессионального кругозора ревизора. При этом, безусловно, практика проведения проверок, в том числе с участием более опытных коллег, является важной школой для ревизоров, позволяющей повышать свой профессиональный уровень уже в процессе работы.
За объективность и достоверность
Объективность и достоверность данных, полученных в ходе ревизий и проверок, зависят не только от профессиональных навыков ревизора, но и от других обстоятельств, ряд из которых может быть установлен и после завершения контрольного мероприятия. В этой связи нами используется механизм, позволяющий объекту контроля представить пояснения по выявленным в ходе проверки (ревизии) фактам. Большая часть актов проверок (ревизий) подписывается представителями объектов контроля без возражений. Пояснения же, как правило, носят отчетный характер или содержат сведения о причинах, побудивших лицо к совершению нарушения.
Тем не менее для окончательного установления результатов проверки ревизором в обязательном порядке готовится заключение на представленные возражения. Указанное заключение выносится на рассмотрение коллегии Службы, на заседание которой приглашается и руководитель объекта контроля. После обсуждения в протоколе фиксируются окончательные выводы, которые впоследствии отражаются в заключении на возражения. Данная процедура обеспечивает объективность и достоверность результатов контрольных мероприятий. Это особенно важно в случае выявления признаков состава преступления, когда мы незамедлительно информируем прокуратуру Самарской области, Главное управление МВД России по Самарской области и другие уполномоченные структуры. Стоит отметить, что у Службы с правоохранительными органами сложилось продуктивное рабочее взаимодействие. Со своей стороны наши коллеги представляют нам информацию о ходе рассмотрения наших материалов, возбужденных делах, привлеченных к ответственности лицах.
Превентивная функция
Важной задачей контрольных органов является профилактика правонарушений. Для ее выполнения все структурные подразделения Службы реализуют аналитическую функцию. В рамках данной работы нами готовятся методические рекомендации для органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления по организации контроля в сфере использования бюджетных финансов. Представители Службы регулярно участвуют в заседаниях межведомственных рабочих групп, совещаниях и семинарах. Наши специалисты востребованы в качестве преподавателей в учебных заведениях, проводящих мероприятия по повышению квалификации и профессиональной переподготовке специалистов государственных и муниципальных органов, а также их подведомственных организаций.
По результатам своей деятельности, в том числе контрольно-ревизионных мероприятий, Служба рекомендовала государственным и муниципальным заказчикам комплекс мер по оптимизации расходов на строительство. Рекомендовано использование предельных нормативов, исключение из проектно-сметной документации дорогостоящих материалов, приобретение оборудования для оснащения профильными ведомствами после сдачи объектов строительства, своевременная корректировка проектно-сметной документации в связи с изменением норм законодательства и ряд других мер. Службой были выработаны единые подходы к формированию пакета необходимых документов для выделения средств из резервного фонда в целях обеспечения правомерного, оперативного и обоснованного их использования.
Также проведена серьезная работа по формированию единой системы финансового контроля в органах исполнительной власти Самарской области посредством проверки качества контрольной деятельности и принятия ее регулирующих ведомственных нормативных правовых актов. По итогам проведенной работы с целью повышения эффективности финансового контроля в адрес главных распорядителей бюджетных средств направляются методические рекомендации по совершенствованию системы финансового контроля. При этом стоит отметить, что вступление в силу Федерального закона №