Актуальные вопросы внутреннего финансового контроля

Эффективным дополнением к внутреннему государственному финансовому контролю должна стать система внутреннего финансового контроля и аудита и ведомственного контроля в сфере закупок. Работа по ее созданию уже идет полным ходом. Возникающие в процессе этой деятельности вопросы обсуждались на состоявшемся в апреле четвертом заседании Межведомственной комиссии по обеспечению взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при осуществлении ими внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, ведомственного контроля в сфере закупок.

За 2014 год службы контроля созданы во всех органах исполнительной власти Москвы. Причем, как сказал начальник Главного контрольного управления столицы Е. А. Данчиков, результаты ведомственного контроля за минувший год уже подтверждают целесообразность его организации. В 2014 году службами контроля и аудита проведено в общей сложности около 700 проверок, в результате которых выявлено около 4 тысяч нарушений на общую сумму 1,8 миллиарда рублей, в городской бюджет уже возвращено 174,8 миллиона рублей. «И настало время для более содержательного разговора, обсуждения возникающих в процессе работы проблем и выработки мер по совершенствованию нашей контрольной деятельности», — отметил руководитель ГКУ.

Контроль и аудит. Близнецы-братья?

Со вступлением в силу Зако­на № 252‑ФЗ в законодательстве РФ впервые появились две линии контроля — финансовый контроль и финансовый аудит (статья 160.2‑1 БК РФ). В своем выступлении заместитель директора департамента бюджетной методологии Министерства финансов РФ С. С. Бычков отдельно остановился на вопросе отличия первого вида контроля от второго. Процедуры проведения контроля и аудита очень схожи, тем не менее их цели и задачи несколько различаются. Внутренний финансовый аудит, как заложено его понимание в Бюджетном кодексе, это деятельность функционально независимых подразделений или уполномоченных лиц, которые осуществляют гарантийную функцию. В ходе аудита проводится не просто проверка соблюдения бюджетного законодательства, а анализ системы надежности организации внутренних бюджетных процедур, а также надежность встроенного в рамки этих процедур внутреннего контроля. И принципиальные отличия контроля и аудита заключаются в том, что контроль — это точечная проверка соблюдения законодательства, а аудит — проверка и анализ системы. В конечном итоге финансовый аудит должен предоставлять рекомендации по устранению тех недостатков, которые в системе присутствуют. Поэтому при организации внутреннего финансового аудита важно определиться не только с тем, кто будет его осуществлять, но и как планировать мероприятия исходя из функций и задач полномочия, ведь если проводить аудит мозаично, полная картина функционирования системы не сложится.

Бычков отметил, что есть случаи, когда внутренний финансовый аудит не нужно организовывать. В соответствии со статьей 160.2-1 БК РФ внутренний финансовый аудит осуществляется по трем направлениям. Это оценка надежности внутреннего контроля, подтверждение достоверности и полноты бюджетной отчетности ГРБС и оценка эффективности использования бюджетных средств. Если аудит по объективным причинам не осуществляется по одному из этих направлений, то организовывать его не нужно. К примеру, не требуется подтверждение полноты бюджетного учета и отчетности, если орган власти передал полномочия по ведению бюджетной отчетности централизованной бухгалтерии. Система финансового аудита по большому счету должна применяться только в сложных системах ГРБС. В принципе и сама идея аудита зародилась в корпорациях, имеющих большую сеть филиалов.

Еще один вопрос связан с тем, как наладить работу по организации аудита. В Бюджетном кодексе одно из полномочий аудита определено достаточно жестко — подтверждение полноты и достоверности отчетности, что подразумевает чуть ли не стопроцентную проверку всех форм отчетности. Но заниматься внутренним финансовым аудитом в системе главного распорядителя в лучшем случае будут 5–10 человек, и такому количеству сделать эту работу достаточно сложно. Поэтому, как отметил Бычков, полномочие должно звучать несколько иначе: выражение мнения о достоверности ведения бюджетного учета и отчетности. Этот акцент как раз присутствует в постановлении Правительства РФ от 23 сентября 2002 года № 696, утвердившем правила осуществления аудиторской деятельности. То есть, по словам представителя Минфина России, а­удит должен не проверять то, как сделана работа и сформирован каждый отчет, а заострять внимание на том, как в принципе организовано ведение учета и отчетности, как оно автоматизировано, насколько надежна эта автоматизация. И мнение может быть таким: «Мы на 95 процентов гарантируем достоверность сводной бюджетной отчетности ГРБС, потому что имеются такие-то недостатки автоматизации».

Система внутреннего финансового аудита — в самом начале своего развития. И на среднесрочную перспективу ставится задача расширить эту функцию до аналитической оценки всех ведомственных расходов, которая даст ответы на вопросы, насколько качественно ГРБС проводят целеполагание расходования бюджетных средств, как достигаются цели и задачи, насколько точно это отражают показатели и индикаторы.

Привлечение к административной ответственности

В процессе осуществления внутреннего финансового контроля и аудита особую важность имеют вопросы взаимодействия органов исполнительной власти с органом государственного внутреннего контроля, в частности при выявлении административных правонарушений. Главное контрольное управление Москвы уже заключило соглашения о взаимодействии с рядом ведомств. Организовано оно следующим образом: ведомства по результатам проверок направляют материалы в Главконтроль, который в свою очередь их рассматривает, принимает решение о возбуждении административного дела и информирует об этом исполнительный орган власти.

Проблемы возникают на первом этапе взаимодействия. «Мы получаем материалы проверок, — рассказала заместитель начальника Главного контрольного управления Москвы И. Е. Зайко, — но из-за некорректности представленных материалов происходит задержка в возбуждении административных дел». Для возбуждения дела специалисты Главного контрольного управления должны иметь в наличии сообщения о выявленных фактах нарушений, все первичные документы, которые подтверждают выявленные нарушения, акты проверки, возражения на акты проверки, если таковые были, и, соответственно, заключения по этим возражениям, а также данные о виновном должностном лице и юридическом лице.

Очень часто, как отметила Зайко, органы власти не предоставляют всю необходимую информацию о должностном лице, которое должно привлекаться к ответственности. К примеру, к материалам проверки в обязательном порядке должен прилагаться должностной регламент привлекаемого к ответственности лица, подтверждающий его обязанность выполнять определенные действия, за невыполнение которых он может быть привлечен к ответственности. Обязательным требованием является и предоставление контактной информации привлекаемого к ответственности лица, а также полные сведения о юридическом лице: наименование организации, местонахождение, ИНН.

Методическая поддержка

Взаимодействие органов исполнительной власти и Главконтроля происходит и в виде методической поддержки, которую последний оказывает подразделениям внутреннего финансового контроля и аудита. Уже разработан ряд методических документов. «В методических рекомендациях мы даем четкий алгоритм, то есть описание того, как должна осуществляться та или иная процедура, — отметила Зайко. — Так как возникало очень много вопросов о проведении контроля при приемке работ, мы разработали рекомендации по проведению именно таких проверок».

Кроме того, специалисты ГКУ занимаются подготовкой обзоров и аналитических материалов. К примеру, сделан обзор типичных нарушений при формировании начальной максимальной цены контракта. Дальнейшую деятельность по разработке методических указаний сотрудники Главконтроля предлагают строить следующим образом: на заседаниях Межведомственной комиссии формировать предложения о разработке определенных методических рекомендаций, рассматривать эти предложения в рабочих группах и формировать требования к документам, затем готовить проекты, утверждать их и размещать на сайте. Таким образом, инициатива пойдет от органов государственной власти, именно их представители должны определиться с тем, по какому вопросу в данный момент необходимо получить методическую поддержку.