В мае этого года в Казани прошла II Международная научно-практическая конференция «Развитие государственного (муниципального) финансового контроля. Законодательство, практика, институты». Организаторам форума, которыми выступили Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Казанский (Приволжский) федеральный университет, удалось создать удобную площадку для обмена мнениями между практиками и теоретиками контроля, совместной выработки новых подходов и методов, применяемых при реализации контрольных функций.
Прикладное значение форума выражается в том, что проблемы, которые поднимаются на заседаниях секций, получают решение, и истина, рожденная в спорах, находит реальное воплощение в принимаемых изменениях в законодательные акты. К примеру, на первой конференции, прошедшей год назад, обсуждались вопросы, касающиеся установления ответственности за нарушение базового принципа расходования бюджетных средств — эффективности их использования. В результате Минфин России решил уточнить отдельные нормы Бюджетного кодекса с целью законодательного закрепления необходимости фиксировать в документах, регулирующих предоставление бюджетных средств, показатели, наличие которых позволит объективно судить о результативности произведенных трат. Соответствующие поправки будут рассмотрены на весенней сессии парламента, и вполне вероятно, что они вступят в силу до конца текущего года.
Уже приняты поправки в федеральное законодательство, устанавливающие принципиально новый порядок перечисления субсидий юридическим лицам, взносов в их уставные капиталы и авансов исполнителям государственных контрактов, то есть лицам, формально не являющимся участниками бюджетного процесса. В соответствии с этим порядком средства подлежат перечислению на отдельные счета, открытые органом Федерального казначейства, операции по зачислению и списанию этих средств отражаются на лицевых счетах, открытых этим юридическим лицам в органах Федерального казначейства, и осуществляются только после проверки соблюдения получателями всех условий предоставления бюджетных денег.
Но, как отметил руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора А. В. Смирнов в своем докладе на пленарном заседании научно-практической конференции, пока нельзя констатировать полного исчезновения проблем, для решения которых этот порядок был разработан и введен. За последние десять лет объем федеральных бюджетных инвестиций в форме взносов в уставный капитал акционерных обществ в абсолютной сумме возрос в 16 раз. Это, по словам Смирнова, естественный процесс, но его осложняет проблема, заключающаяся в отсутствии действенного контроля за реализацией выделяемых денег. И если в отношении взносов в уставный капитал, субсидий и авансовых платежей некоторые возможности контроля вышеописанным механизмом предоставлены, то, к примеру, за использованием неучастниками бюджетного процесса средств, привлеченных под государственную гарантийную поддержку, контроль осуществить проблематично. Пока нет инструментов противодействия направлению этих ресурсов на цели, отличные от тех, на которые они получены.
Выходом из такой ситуации Смирнов видит законодательное закрепление непременного условия допуска коммерческих организаций к государственным (муниципальным) финансовым ресурсам акцепта общих для участников бюджетного процесса правил для неучастников бюджетного процесса. В отношении коммерческих организаций должен применяться такой же порядок привлечения к ответственности, как для бюджетных, и должно быть введено требование по ведению раздельного учета собственных средств и средств, полученных из бюджета для исполнения конкретных задач.
Контроль плюс контроль
Участниками конференции была поднята и такая уже многократно обсуждаемая на различных площадках проблема, как дублирование функций различными органами государственного контроля. Происходит ли на самом деле это пресловутое дублирование или утверждение его наличия — очередной миф нашего времени? Дублированием контрольных функций считается, когда одна и та же организация становится объектом проверки в определенный период времени для нескольких органов финансового контроля. Но, по мнению руководителя Росфиннадзора, смотреть нужно в корень вопроса и определить, как различаются предметы проверки и методы проведения, применяемые различными органами в отношении одного и того же объекта. Как правило, важен формат мероприятия и, если сопоставить инструментарий, которым, например, пользуются Счетная палата РФ и Росфиннадзор, то можно найти много различий.
Орган исполнительной власти воспринимает принятый парламентом бюджет как заведомо правильно сформированный и видит свою задачу в том, чтобы в процессе его исполнения выявлять диссонансы. Внешние контролеры прилагают усилия, чтобы обеспечить принятие правильного бюджета.
Тем не менее проверяемой организации, которая становится объектом анализа сначала одного контролера, затем другого, не легче от того, что цели и задачи ревизоров не совпадают. «Когда один за другим к нам приходят контролирующие органы, — сказал ректор Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова В. И. Гришин, — нам в буквальном смысле приходится забрасывать всю текущую работу. Поэтому на самом деле очень важно максимально четко распределить функционал между органами контроля. Необходимы их общее методическое обеспечение и обязательная координация действий. Контроль должен быть комплексным и исключающим лишние проверки».
В этом плане заслуживает внимания опыт Республики Татарстан, где с 2005 года функционирует Межведомственный координационный совет по вопросам государственного финансового контроля, который объединяет в рамках одной площадки внешних и внутренних контролеров. Совет ежегодно делает сводный план проверок и формирует в электронном виде единую базу проверок, которая доступна для всех контрольных органов.
На федеральном уровне, как отметил руководитель Росфиннадзора, работа по гармонизации отношений Службы финансово-бюджетного надзора и Счетной палаты РФ активно ведется. В прошлом году была разработана, принята и уже реализована интеграционная модель планирования мероприятий. В результате скрупулезного изучения планов друг друга на 2015 год выяснилось, что полное совпадение намерений (а именно рассмотрение одних и тех же вопросов на одном и том же объекте) составило лишь 5% от общего числа запланированных работ. «Если мы введем модель риск-ориентированного отбора объектов, то и этот процент значительно снизится», — считает Смирнов.
Туда не ходить, сюда ходить
Исключить лишние проверки, которые обременительны для ее объекта и безрезультатны для субъекта, способен риск-ориентированный подход к планированию контрольных мероприятий. Об опыте риск-анализа, который уже имеется у Главного контрольного управления Москвы, рассказал заместитель начальника ведомства В. А. Овчинский. Методика риск-ориентированного планирования разработана на основе идеи, которая применяется контрольными органами Франции и предполагает при выборе объекта проверки учитывать формализованные и неформализованные показатели. То есть сотрудники Главконтроля не только анализируют те показатели, которые можно посчитать, а используют большой объем информации, которая приходит в управление из различных источников. Это данные из территориального органа Росфиннадзора, контрольно-счетного органа, управления ФАС. Учитываются поступающие в Главное контрольное управление жалобы населения, сведения, полученные в результате мониторинга СМИ. Вся эта мозаика данных складывается в целостную картинку, на основе чего и создаются неформализованные показатели риска. Несмотря на то что формализованных показателей больше — только в сфере госфинконтроля (кроме этого, ГКУ осуществляет контроль в сфере закупок и контроль за предоставлением государственных услуг) их 120, — важную роль при отборе объектов играют именно неформализованные показатели, потому что в своей совокупности они дают значительное повышение итогового коэффициента риска.
План контрольных мероприятий ГКУ на 2015 год сформирован в соответствии с новой методикой, и уже можно наблюдать эффект такой работы. «Если раньше мы порой вслепую шли на объект и не всегда точно знали, нужно нам туда идти или нет, то теперь идем целенаправленно и видим слабые места проверяемого. Это значительно экономит время наших сотрудников», — рассказал Овчинский.
За независимость
Еще одним вопросом, получившим широкое обсуждение на конференции в Казани, стала организация внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. По концепции Министерства финансов РФ, заложенной в Методику по осуществлению внутреннего финансового контроля, во всей системе контроля в исполнительных органах власти основной упор необходимо сделать именно на ведомственный контроль. Дополнительный импульс развитию внутреннего контроля придало постановление правительства № 193, определяющее правила его проведения. Четко и грамотно организованный внутренний контроль должен значительно повысить эффективность использования бюджетных средств и облегчить работу контролеров последующих уровней. Но, по мнению Смирнова, у ведомственного контроля есть одна существенная проблема, которая мешает реализации возложенных на него надежд. Внутренний контроль можно усилить профессиональными специалистами, но беда состоит в том, что он никогда не будет обладать необходимым для его действенного функционирования свойством — независимостью, так как контролер получает вознаграждение за свою работу от проверяемого ведомства. Ангажированность ведомственного надзора не позволяет ему быть объективным и беспристрастным, и это подтверждают проверки Росфиннадзора, которые в 95% случаяев выявляют гораздо большее число нарушений, чем предшествующие им проверки ведомственного контроля. Перенести центр тяжести на внутреннего контролера можно только в том случае, если оторвать его от родного ведомства. Но это, как отметил Смирнов, уже совсем другая история.
Опыт прошлого года показал, что зачастую бюджетные средства выделяются без должной проработки обоснованности их получения. В результате бюджетный рубль долгое время не работает, а потом возвращается в федеральный бюджет — это в лучшем случае. В худшем бюджетополучатель, добыв деньги на мероприятия, которые не планировал провести, перечисляет их исполнителям контрактов за работы и услуги, которые не были произведены и предоставлены. Такие факты вскрываются в ходе последующего контроля Росфиннадзора. И вот здесь, считает Смирнов, как раз и разумно использовать потенциал ведомственного контроля, который будет предотвращать нарушения в их зачатке, анализируя необходимость и обоснованность заявок на бюджетные ассигнования.
Председатель правления Пенсионного фонда РФ А. В. Дроздов как руководитель организации, которая занимается внутренним финансовым контролем и внутренним финансовым аудитом уже на протяжении 25 лет, отметил, что наличие в ведомстве таких подразделений нужно прежде всего руководителю организации. Для повышения эффективности использования государственных средств просто необходимо уделять больше внимания организации системы внутреннего финансового контроля и аудита, разрабатывать профессиональные стандарты, стандарты надзорной детальности, проводить подготовку и переподготовку специалистов. "Что касается зависимости контроля, то она присутствует в любой системе. Куда, например, девается зависимость контрольного органа субъекта РФ от руководителя этого субъекта? Но есть инструменты, которые способны ее минимизировать. Например, прямое подчинение контрольной службы непосредственно первому лицу ведомства, ограничение его возможностей по назначению руководителя контрольной службы, использование ресурсов контроля последующего уровня. То есть, если заниматься разработкой и внедрением таких подходов, проблему зависимости во многом можно решить",— считает Дроздов.
С. В. МАРТЫНЕНКО